艰难的“朝圣”之路
解读上访群体的制度文化土壤FONT>[前言]
和许多记者都曾有过的经历一样，当遇见第一个上访者时，我如同堂·吉诃德发现风车一样激动。那时的我，无法容忍不公正的遭遇会在这样的一个时代这样地发生在我们的同胞身上。
可大多数事情只要见得多，便习以为常了。渐渐地，我和许多记者都曾有过的转变一样，不再为上访者而愤慨或激动。
北京南站旁有个叫东庄的不起眼的城中村，就是被称为“上访村”的地方，大多数北京居民并不了解这个地方，更少有人会有兴趣了解这个地方。
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对于上访者而言，上访村有其优越的地理位置——最高人民法院信访接待室、中办国办信访局、全国人大信访办，均在附近。这些隶属不同部门的机构，是来自五湖四海的上访者共同的目的地。
对于常年在外的上访者来说，首都昂贵的生活费用是他们生存所不能承受的负担，东庄里价钱便宜的家庭小旅馆也因此成为他们在奔波中的落脚点。当然，把他们付费居住的地方称为“旅馆”实在很勉强——除了简易床和被褥，这里几乎没有任何必要的生活设施。
为了节省车费，每天一早他们便起来，步行赶往各个信访接待处排队，或者守候在某些政府机关的门口告状，直到下午再陆续回到落脚的地方。
他们在北京没有正式工作，有时候去到站停靠的列车上帮乘务员打扫车厢，清扫一节车厢的收入是人民币两块钱。
更多的还是去垃圾场拣一些废品。一个空易拉罐，可卖一毛二分钱。这些收入很可能是维持他们呆在北京的全部生活费用。他们中的很多人已经断了回家的念头，日复一日地重复着他们的申诉，不知何年何月才是尽头。
就是这样一些人，当偶尔有记者来到他们中间，他们会争先恐后地涌上来，把他们花钱托人打印的申诉材料，有时还有照片塞到来人的手里。打印这些材料的钱也许相当于他们几天的生活费，可他们毫不吝惜。
他们会用也许已经操练了数百遍的熟练语言向你倾诉自己的冤情，他们时不时还会泪流满面。
有时候我硬着心肠告诉那些上访者：“不要指望新闻媒体能够给你多少帮助。”我甚至会劝他们：“回去吧。”说这些话的时候我只能用自己是一个有心无力的小人物来安慰自己。
而在这篇文章中我努力想做的是，尽量站在上访者的角度去理解他们的痛苦和行为逻辑，在更宏观的制度框架中和更广阔的历史文化背景下解读上访行为。
[正文]
谁在无助地奔波
从广义上说，上访可以泛指一切到国家机关讨说法的公民行为，但是通常我们所指的上访者很少包括那些受到过良好教育、有比较体面的收入和一定社会地位的人群。
比如当一个企业家或者大学教授遭受不公正待遇，通常情况下他至少有可能聘请比较优秀的律师a>，动用属于这个阶层的关系网络对相关部门施加一定压力，甚至可能直接找到某位上级领导，让他作出批示。不管这些做法是否最终奏效，总之当属于这个阶层的公民遭遇不公待遇时，很少会到信访部门和政府机关门口排队用逐级上访这种低效的方式反映问题。
用一个旁观者的眼光来看，如果你还有基本美满的家庭和比较稳定的收入，受了点委屈就认命吧，上访这种做法被视为一种愚蠢的行为。
有一次在中央电视台，我正巧见到一个趁门卫不注意溜进去想找《焦点访谈》的男子，被叫来的几个武警拽着四肢往外拖，他凄厉的哭喊令人毛骨悚然。不远处一些歌舞团来参加节目的孩子看到这一幕和他们想像中的中央电视台有天壤之别，有些不知所措。边上一个教师模样的中年人对他们解释说：这样的人之所以被赶出去，是因为不懂得通过法律途径解决问题。
这也许是一种极有代表性的观点。我们从小受的教育是法律面前人人平等，然而在法律的实际运作中，却遭遇了很多不是一句话就能解释清楚的问题。
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当一个缺乏权力资源支持的受害者试图讨回公道时，往往遇到的是一张稠密的网。全国人大代表王填２００４年３月发起的一项对上访村的调查显示，这些上访公民中超过半数只有小学以下文化程度，其中有２３％是文盲，几乎没有人会上网，而且绝大多数人都没有过当干部的经历。他们像撞进蛛网里的甲虫一样处处碰壁而越挣扎便陷得越深。
作为一种无法回避的社会现象，在最不合时宜的时刻突然出现的上访者常常令人尴尬。前不久我就了解到这样一件事：
在陕西某国家级农业示范区，当地的几个坚持反映地方违法土地批租事件的上访带头人，意外地突然被当地干部主动请去谈话，嘘寒问暖非常客气，但就是不涉及实际问题。几个人坐不住了想要走，又被拦住喝茶，整整拖了半天时间，让几
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个上访带头人觉得莫名其妙：平时上门都不接待，今天怎么这么客气？
后来才知道，那天恰是首长来视察的日子，谈话是一种策略，防的就是他们拦车告状。
但上访仍会让一些官员防不胜防。并且大多数的上访者都异常执著，绝不是安抚几句就可以打发的。所以才有了“上访油子”、“上访专业户”等称谓。这些人的上访行为相应地被称作“缠访”，被形容为“无理取闹”。
更让一些地方官员反感的是，一些上访者倾向于越过他们不信任的基层行政部门直接向上级政府讨公道，所以有些地方干脆贴出标语——“严厉打击越级上访”。
然而在通常情况下，一个人只要选择上访就必然走上“越级”和“缠访”的不归路。因为选择上访就标志着，他不再试图和伤害他的势力讨价还价，而是寄希望于借助外部力量“告倒”欺凌他的势力。换句话说，他已经孤身站到了当地强势力量的对立面。
在基层，因为上访所遭受的抄家、拘留、殴打、甚至指使黑社会报复的事件并不少见。在这种情况下，除了告倒对方，上访者几乎没有退路，我见过的很多上访者可以说是“家破人亡”，即便希望渺茫他们也必须坚持告下去。当我们好心劝这些人回家时，我们恰恰忘了，他们中的很多人已经有家难归甚至无家可归。
上访遭遇“规范”
面对这些让官员们头疼的上访者，很多省市都想到的是出台政策，“规范”上访行为。这里仅从《黑龙江省人民群众逐级上访和分级受理办法》工作细则中摘出几条：
“第五条? 信访人反映问题，凡应由所在单位解决的，都应先向所在单位反映，求得解决。信访人未向和未经所在单位反映与处理或单位正在办理期间，不应越级信访或重访。否则，由此所造成的停发工资、扣发奖金，以及按《职工奖惩条例》等有关规定给予除名、解聘等一切后果，由信访人自行负责。
“第六条? 信访人向上一级反映问题，应按规定持所在单位《处理决定书》或有关部门《复查意见书》的正式件。凡所在单位对其上访问题未做出处理决定的（所在单位直接办理的３０日内，上级机关交办或转办的９０日内）或信访人未持正式《处理决定书》或《复查意见书》的，不得越级信访、重复信访或多头信访。
“第八条? 凡是不服所在单位处理决定及答复意见的，都要在程序规定的时限内持正式《处理决定书》或《复查意见书》到上一级要求复查。逾期不到上一级主管部门信访的，可视为同意所在单位或复查单位的处理意见。超过时限，信访人不得再到上一级部门信访。”
在云南省还有这样的规定，“上访问题查处或复查完结，上访人应在《来访问题处理意见书》上签字，无故不签字的，视为办理终结，上访人应停访息诉。如有违犯，按《云南省人民政府关于维护上访秩序的规定》处理。”
这样的规范在貌似公允的言词下，实际上对有冤情的公民布下了重重陷阱。
甚至还有学者提出应实行“两访终结制”，不知有没有被地方信访立法采纳。对大多数上访者来说，由于他们文化程度都很低，一不留神错过了复查时限就“不得再到上一级部门信访”。而云南的经验则是，如果上访者对处理意见书不同意也只能接受，否则，一不留神就成了被“依法打击”的目标。
信访接待部门的工作方式和我们现在很多企业提倡的视顾客为上帝的理念很不相同。我在上访村调查时听到过有人哭诉，花钱托人写了诉状，好不容易找到信访接待站，排了好长的队递上申诉材料，结果仅仅因为用的打印纸不符合规范，就给扔在一边，让她下次再来。
全国政协常委夏家骏也有这样的亲身经历，一次为了了解上访群众的问题为什么这么难以解决，他穿着不体面的衣服，扮成“上访户”去北京某机关上访。在接待处，他得到的答复就是两个字：“走！滚！”
即便上访者侥幸成功地向信访部门递上了诉状，或碰到了比较负责的接待员，他所要面临的依然毫不乐观。一个很多人都没有意识到的事实是，国家级的信访接待单位其实没有可以代替地方司法机关的人力和职权，不可能专门去调查每一个上访者所反映的冤情是否属实，在工作流程上还是会把问题转回当地处理，于是一个问题又回到了最初的起点。
正因为此，信访办也被人戏称为“信转办”，其功能最多是对地方产生督促作用，而表现在统计中的结论却是“问题已经得到解决”。于是我们便得到一个有趣的结果：根据一些信访部门自己的统计，上访问题“９０％以上得到解决”；可按上访者自己反映的情况却大不一样，比如学者于建嵘先生就曾经对上访者进行了调查，其统计结果是得到解决的上访问题还不到千分之二。
“青天情结”的背后
当大量上访公民在向国家信访机关反映问题而问题仍然没有得到他们认为公道的解决之后，可以认为寄希望于通过信访程序解决问题的努力已经走到了尽头。这时，无路可退的上访者心中的最后一根稻草，就是引起高层领导的直接关注。
重庆云阳县农妇熊德明丈夫打工的工钱怎么也要不回来，这样的案例在中国遍地皆是，多少人多少次上访也没有解决。可熊德明碰巧遇上了从家门口走过的温家宝总理，结果总理一句话，问题当天晚上就解决了。这个幸运的农村妇女后来还被央视评为２００３年度经济人物，她的故事给很多上访者带来鼓舞。
事实上，上访者心里也很明白，在北京要像熊德明那样遇上某个微服私访的高层领导，比等待中福彩大奖的机会还要渺茫。无奈之中的上访者只有通过制造轰动性事件，以期产生足够的社会影响，引起领导的注意。
对上访者也存在这样一种观点：既对其遭遇怀有同情，同时也指责其观念落后——寄希望于“青天大老爷”，被认为是推崇人治的思维方式，尤其对很多上访者一旦遇到上级官员的一点关心就动辄下跪，更是哀其不幸，怒其不争。
如果站在上访者的角度，这些问题就好理解得多。“人治还是法治”这样的宏大命题对于上访者来说并无现实意义。上访者不是学者专家，他们追求的是生存，而不是理论。
上访者不需要太多的大道理。我见到很多上访者的材料上都写着“天下第一大冤案”。法治在他们看来很遥远，他们眼皮子底下的冤情就是一个个具体的人造成的——再好的制度都是人来运作，也只有人才a>能解决他们的问题。
有一次，一个因为土地被征来京上访的村民代表对我说：“指望中央又有什么错？你们那些文化人不是一样，动辄上书中央吗？只不过我们写的东西中央看不到罢了。”他的话让我反省良久。
也许知识分子对于体制层面的根本改变比较关注，但作为底层群众，他们相信自己最直观的经验，正义得到伸张往往不是通过独立的司法审判，也不是民主的改进，而是中央自上而下的政策落实。
上访者所敢于要求的只是我们的党和政府已经公开承诺，却在基层没有被兑现的东西。就像马丁·路德·金在林肯纪念堂前说要在国家的正义银行
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兑现一张支票。中国百姓这种“落实政策”的诉求背后，有大多数底层群众朴素的公平意识在起作用：如果全国的政策都是这样，全国的老百姓都受苦，我也就认了；如果全国的政策不是这样，偏偏我受到了这样的遭遇，我就要讨个说法。
根据零点调查公司２００３年末发布的《中国居民评价政府及政府公共服务研究报告》显示：居民在对中央政府、省（直辖市）政府、区县政府和乡镇政府（或街道办事处）这四级政府的工作表现与服务水平进行评价时，对于中央政府有最高的满意度，而对于乡镇政府或街道办事处等基层政府的满意度最低，呈现出非常明显的“政府层级越低，满意度越低”的趋势。
一个可能更加令人警惕的现实就是，很多地方基层政权已经一定程度上成为一个相对独立的利益共同体，他们具备顽固地对中央政令阳奉阴违的能力和胆量，因为他们知道中央也必须依靠他们来实现对基层的管治。
所以上访者基本上都是一面表现出对基层“贪官污吏”的刻骨仇恨，一面却处处展现对中央和高层领导干部的高度信任。
我们看到，确有不少人格高尚个性鲜明的干部，在体制内扮演了忠实于良知的角色。比如吕日周，在主政长治期间，大刀阔斧整顿吏治，纠正冤假错案，帮助许多人获得公正，赢得了群众由衷的爱戴。笔者在采访时就见到一位来自长治的冤民，她非常真诚地说：“要是吕书记还在就好了！”
根治整个中国的问题，不能依赖个别干部高尚的情操；从另一个角度，我们也应当明确个人对于时代的担当，不能毫不脸红地把一股脑儿的问题都推到体制身上。
没有办法的办法
有很多人觉得疑惑，既然信访制度如此低效，为什么不取消它？
一方面，信访作为一种制度补充，仍有一定的威慑意义；另一方面，我们要理解这种低效率从一定意义上来讲，有其存在的理由。
我们的国家没有能力在短期内解决大量公民权利方面的历史欠账。总理一句话就解决了熊德明的家庭困难，但普遍的民工欠薪问题，却不是说一句话那么简单。更不要说同时又产生的新债，而且这些问题还带有很大的惯性，未来也难于在短期内消灭。
２００３年，国家信访局局长周占顺在接受媒体采访时曾表示：“８０％的上访有道理。”比如国企改制带来的腐败、一些村组财务管理混乱、一些地方违规征占买卖土地、乡村基层干部征收税费作风粗暴、城镇大规模拆迁带来的群众利益受损、盲目追求ＧＤＰ导致环境污染，等等。
仅以国土资源部执法监察局公布的数字为例：仅２００３年全国共发现各类土地违法行为１７．８万件，而最后处理的结果是给予行政处分３５７人，党纪处分５６８人，另有１３２人被依法追究刑事责任。从中可以看出，违法的地方干部真正受到追究的不到１％，更不要说还有很多根本没有被发现和披露的违法案件。
所有这些体制中难以消化的积怨，只能用“改革发展中遇到的问题”来笼统地解释。很多批评信访制度低效的学者忽略了一个事实：信访制度的低效和上访者的高成本实际上产生了过滤的作用，遇到一般的冤情，当事人只要还能过日子就知难而退，权且忍耐，实在忍不下去的人才a>会以“豁出去了”的姿态上访。
这样的信访制度就在我们的制度体系中起到了微妙的作用，一方面不能让积怨受到鼓励而没有阻拦地宣泄，另一方面当积累的积怨压力大到一定程度又要有选择地释放一部
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分。这就起到减压阀的效果：既释放压力又维持压力。
从积极的角度去看，持续的上访行为在未来完全可以转化为反对腐败、推进民主的建设性力量。就像于建嵘先生所指出的：“上访是大学校，农民在上访中看尽各级政府官员的脸色，认识到自己在现实生活中的政治地位；上访是联络站，上访代表们在上访中实现跨村、跨乡、跨县的横向联合；上访是催生婆，农民在上访中得出上访是死胡同的结论，从而转向组织集体抗争。”
而这里所说的“集体抗争”，是为了在和地方官吏的博弈中增加谈判实力，来制约地方官僚系统，确保中央政策的落实，这种“依法抗争”非但不会瓦解反而会巩固执政党的合法性基础，这和中央“民主反腐”的思路也是吻合的。
制度出路
对于信访的未来转型，当前有两种主要的观点。一种可以被称作“要权论”，认为信访难以推动是因为信访接待部门缺乏权力，所以突破口在于强化信访部门的权力。据我观察，持这种观点者主要是信访部门自身以及一些和信访部门利益相关者，这种观点值得警惕。另一种可以被称作“休克疗法论”，认为当前应该大刀阔斧削弱，甚至干脆取消信访系统，依靠法律途径来解决问题。这种论点我同样难以完全赞同。
如果把对解决上访困境的思考转换成另一种表述：告别“上访”需要什么样的制度条件？结论会稍微清晰一些，这里列出的，是一些阶段性的认识。
首先需要的，是完善的社会主义民主和切实发挥作用的人民代表制度。尽管不少专家学者从新权威主义的立场对中国是否需要进一步发展民主有很多不同的看法，但关注上访群体的经验却使我坚信这一判断，也许在一个几百万人口的小国家偶尔勉强可以靠精
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英集权实现“良政”，而在一个幅员辽阔的国家里，缺乏民主就不会有底层人民的权利保障。
我也把切实发挥人大制度的作用单列出来，是因为我在调查过程中发现，作为我们国家理论上的最高权力机关，它的制度程序设计本来是最有力于监督政府，传达民意的，可在上访时很少有人会去找各级人大反映问题。依笔者之见，不如将信访的职能划归人大，切实发挥人大的监督作用，公开人大代表的联系方式，如果人大代表对选民的权益尸位素餐，选民就可以提出对人大代表的罢免，重新选拔能够反映他们呼声的人大代表，这样让公民尤其是社会底层的冤屈和诉求有制度化的反映渠道。而且强化人大系统是在不影响我们制度根基的情况下完善民主的最稳妥的突破口。
其次需要的，是公众监督下的司法独立。当前包括司法系统内部对于司法独立的呼声都日益高涨，但这种呼声往往被唱跑了调，需要注意的是这种司法独立是独立于强权对于司法的干扰，而不是独立于社会公众的监督，否则就会产生更大的腐败。
尤其是当媒体在还原公众知情权上不可替代时，媒体对个案的披露动辄被扣上“新闻审判”的帽子是需要警惕的。媒体的功能并不在于媒体可以代行审判，而是因为媒体有可能撕破黑幕，推动公众对于司法公正的监督。而在未来，那些被基层政权所伤害的上访者如果真能获得正义，那么几乎每一个案子都将是司法独立的试金石。
再次需要的，是维护表达权和抗议权等基本公民权利。舆论常常集中在谴责上访者的“过激行为”，这其中，“过激行为”的定义往往被无限放大，比如并没有干扰任何人不过只是打一个横幅也会被称作是“过激行为”，而一些真正的过激行为，其实很大程度上是被逼出来的。
一个正常的人受到了伤害，难免会有情绪，这种情绪需要表达甚至宣泄。在政治文明比较成熟的国家，议会、总统府甚至重要广场前总会不断有人示威或者抗议，而这并不会干扰一个政治文明国家的政治秩序。反之，如果冤民能够在法律的保护下正当地向公众表达不满情绪，他也用不着转而采取过激行为。那时，“上访”一定会成为在辞海里才能查到的历史名词。
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