垂直管理是个宝？
[导语]如果行政执法机关都需要借助于垂直管理才能避免地方的干扰，那么最终的结果很可能是，地方政府只具有一个空的躯壳
[正文]
“在处理发展和环境保护的关系中——难；在处理领导和群众的关系中——难；在处理企业与受污染的群众的关系中——难；在实施总局下达的从长远看非常好、但在实际操作中可行性差的举措上，地方环保局又非常难。”这话出自一位基层环保局长之口，于“环保风暴”渐起之际对记者披露的这“四难”格外引人注目。
在随之而来的公共评论中，让环保系统实行垂直管理成了颇获认同的一种声音。这样的建言看似有着充分的理由——环保执法的“四难”中，最大的难还在于地方政府的干扰，而在现行体制下，“地方各级环境保护部门领导干部实行双重管理体制，以地方党委管理为主”。局长们都被地方党政领导管理着，当地方大员要“发展”时，你小小的局长能有底气说“要发展，也要环保”？
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垂直管理的最大好处，显然是能够有效地使基层环保部门在人、财、物上摆脱对地方党政机关的依赖，从而使环保执法能够纳入到正常的轨道中来。当需要对地方说“不”时，环保部门可以毫无顾忌地说“不”——这时，决定环保执法尺度的才不会是地方党政领导的脸色，而是环保部门依据法律规定的自由表达。
但如果我们能够将垂直管理放诸更宏大的视角之内，我们就会发现，其实并非独有环保部门，哪个执法部门没有上述那位环保局长的这些苦衷和难处呢——有区别的可能只是程度的轻重而已。公安部门没有吗？不少地方就有给外来投资企业挂重点保护牌的做法，在这些企业内发生的违法犯罪如要查处应先报经地方领导批准；林业部门没有吗？作为保护和发展国家林业资源的一支重要力量，林业部门也有行政执法职能，也不可避免会与地方发生冲突，同样作为地方政府的一员，基层林业执法人员按说也没有敢于说“不”的底气。
那么，是否所有的执法部门都应该实现垂直管理，从而使它们都能脱离地方政府的依赖和干扰呢？的确，这些年来，垂直管理已经被视为理顺执法体制的一个“法宝”被反复实践。工商垂直管理了，税务垂直管理了，质量监督也垂直管理了，排在它们身后的还有Ｎ个部门在呼吁，在建议，甚至在近乎哀求——求国家给它们垂直管理的政策或“优待”。
从部门的视角来看，垂直管理不仅仅只是可以有效摆脱地方的干扰而已，这些执法部门大多有执罚权，都属于普通人眼中的“好单位”。如果少一个“婆婆”，它们会活得更滋润一些。笔者承认垂直管理对于行政执法权的顺利实现的确大有裨益，但我们也不能忽视部门对垂直管理的诉求其原因是多方面的。垂直管理的可行还是不可行，既不能满足于地方对行政执法机关的掌控，也不能完全迁就于行政执法机关的单方利益，而应当纳入到国家的整体利益中去考量。我们可能更需要去追问的是，为什么地方与行政执法机关之间会如此频繁地发生冲突？行政执法机关在基层是地方政府的组成部分，它的执法本身就代表着政府。如果行政执法机关都需要借助于垂直管理才能避免地方的干扰，那么最终的结果很可能是，地方政府只具有一个空的躯壳，本应隶属于它的部门都纷纷以垂直管理的形式“独立”出去了。
在笔者看来，行政执法权的独立行使，更重要的并不在于行政执法部门的独立，而在乎行政执法人员的独立。执法者的独立也不必然以部门独立为前提，这就是为什么斯塔尔虽隶属于美国司法部，却仍能以检察官身份对作为美国最高行政长官的克林顿展开独立调查的原委所在。从法治的要义上讲，行政执法机关所有的执法活动均源自于国家法律——这些法律当然不仅仅是行政执法机关应当遵循的，也是包括地方政府在内以及所有的公民、组织和团体都应该遵守的。作为“公共职位”的行政执法人员无需服从本部门之外的任何行政权力，中央政府或地方政府对行政执法只有规章制定权，具体到个案则是执法者的职责。如果说执法者是一个仆人的话，他应该是而且只应是法律的仆人，他必须对法律而且仅仅对法律负责。能真正做到这一点，是否垂直管理也就不再是一个还值得讨论的话题。
（作者系海南大学法学院讲师）
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