从公园私家别墅想到ZONING
[导语]“将公寓楼宇寄生在别墅区域内，如同一头猪跑出猪圈进了客厅，去错了地方。”
如果没有政府这只“看得见的手”来施加外部的强力，对城市加以科学规划，其后果是灾难性的。
[正文]
前不久，我应邀前往一个阔别多年的海滨城市参加学术会议。友人特意带我去观赏当地市民为之自豪的音乐广场。在这个广场上，我发现一个有趣的景观：几乎所有来到这个广场游览的人都会不约而同地注意到，在这个据称是耗资近１０亿元的海滨公园的一侧，坐落着近１０栋豪华私家别墅。
别墅很新，看上去像是近两三年内建造的。嫩黄色的橘红色的屋顶，周围有绿草环绕，像是很典雅的西班牙别墅建筑。别墅群的后面是几座星级宾馆和儿童乐园绿地，但位置和地段都不能和这些别墅相媲美。如果说，这里整体环境是个海滨公园的话，这些私家别墅就建造在公园的中心地段。人们似乎不难联想，这个偌大的音乐广场以及公共设施的建设投资都和这些私家别墅有某种联系。不时有游人好奇地向别墅里探头张
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望，不难发现，别墅主人们对游人们是反感和轻蔑的。
“谁住在这些别墅里呢？”我好奇地问。我相信，这个问题（或类似的问题）每天都会被无数个好奇的游人重复着。
“还能是谁呢？是一些政府官员们的房子。实在很不像话！市民们意见很大，但没有办法。”陪同我游览的当地朋友们忿忿不平地抱怨着，他（她）们不加掩饰地流露出对地方政府官员特殊化行为的强烈反感。
还是暂且不谈论这些特殊的别墅主人们的身份和背景吧！几乎所有来到这里的人倒是都有一个共识：这些别墅建在这里是不合情理的。但是，为什么不合情理？人们似乎并没有确切答案。站在这些豪华别墅面前，我依据自己在国外生活多年并对不动产法律规范的了解，脑海里很快联想到一个熟悉的法律概念，这就是如今在国际城市规划领域和房地产法律规范中风靡多年的术语：ＺＯＮＩＮＧ（土地分区规划或土地分区制度）。用ＺＯＮＩＮＧ规则的理论来分析眼前的谜底，或许是有帮助意义的。
什么是ＺＯＮＩＮＧ呢？城市规划法中的ＺＯＮＩＮＧ概念，来自美国的经验。
用美国的法律概念来说，ＺＯＮＩＮＧ是指政府（通常是市或者郡政府）根据警察权对土地使用所划分的公众限制。其主要的作用在于将土地分区规划，以合理地使用土地、有效地控制和引导城市的发展。分区制度可以规范土地的利用功能、利用类型、利用密度和相关的物质结构（比如建筑物的高度和建筑红线的后移缩进等）。它以土地的不同用途来规划，如农业地只能限于用做农业耕地，住宅用地不可以用于商业设施的开发，公共商业用地不得滥用等等强制性法律规范。
ＺＯＮＩＮＧ，在国内有些公开的出版物上被直接翻译为“城市规划”。这是一种误译。实际上，ＺＯＮＩＮＧ只是城市规划的一个重要组成部分而已。准确的译法应该是“土地分区制”或“土地分区规划”。今天，ＺＯＮＩＮＧ作为一个法律上的概念已经为国际社会所接纳。土地分区制度之所以得以普及，其秘而不宣的答案在于：政府机构可以通过分区条例对土地的利用类型、范围和密集程度作出限制，以防止任何组织和个体进行随心所欲的开发，使社区的规划达到预期的目的。同时由于它属于警察权的范畴，而不必为由此引起的后果支付任何补偿费用。社区政府所付出的仅仅是立法过程所需的费用和必要的行政管理费用。由此可见，它和征用规则的明显区别。
ＺＯＮＩＮＧ最初在欧洲大陆产生，２０世纪传入美国后，开始成为国际城市规划领域的一个流行的法律概念。在西方，包括ＺＯＮＩＮＧ在内的城市规划之所以成为高度法律化的活动，不仅仅因为规划本身通过一定的程序被社区采纳后便具有明确的法律效力，而且是因为众多涉及城市规划规则的最终确认竟来自法院的裁决。值得注意的是，尽管土地分区的规则自２０世纪２０年代已经明确建立起来，但是由于法院判例的发展，相关的规则约束条件仍然在不断调整和修改之中。
仅仅从文字上来理解ＺＯＮＩＮＧ规范，其实并不复杂。然而，ＺＯＮＩＮＧ规范真正在一个城市或社区得到认可和实施，却并不是那么容易的事情。这一过程充满了各种利益的激烈冲突。在美国法律史著名学者、美国斯坦福大学法学院教授Ｌａｗｒｅｎｃｅ Ｍ． Ｆｒｉｅｄｍａｎ 新近出版的《２０世纪中的美国法律》一书中，将ＺＯＮＩＮＧ规范的确立视为２０世纪的美国财产法中最重要的事件。
１９世纪的美国，类似芝加哥、洛杉矶和西雅图这样的大城市还没有成形。进入２０世纪后，大规模的城市开发活动开始像雨后春笋一样在北美大陆蔓延。但是，由于缺乏规划，当时的城市外观是杂乱无章和丑陋不堪的。当时的美国人自嘲地说他们的城市像是“在华丽的客厅里养猪”。
１９世纪末，开发城市的先驱者们很快发现，如果不对城市加以科学规划，其后果是灾难性的。只有通过政府具有强制力保证的法律手段才能制止财产私有者对自己的私有财产权的滥用。１８９３年在芝加哥召开的世界博览会上，人们第一次提出了美化城市的概念。他们发誓要在美丽的密歇根湖畔建立一个闪光洁白的城市。纽约首先制定了ＺＯＮＩＮＧ规范。曼哈顿第五大道上那些高贵的服装店的老板们在欣喜若狂地看着那些纺织厂陆续迁往这个城市的北部地区的同时，他们又被那些遮天蔽日的摩天大楼的崛起而懊丧不已。仿效纽约的做法，ＺＯＮＩＮＧ规范开始在美国迅速实施开来。１９２５年，美国３５个城市开始实施ＺＯＮＩＮＧ规范。到了１９３０年，实施ＺＯＮＩＮＧ规范的城市增加到１１００个。通常的做法是，地方政府以法律的强制手段将城市的土地按级差的方法划分为商业设施区、公寓住宅区、别墅住宅区、轻工业区和重工业区，土地的价值也随之逐级降低。
在亚洲，城市的发展大约比西方推迟了半个多世纪。１９６４年１１月的一天早晨，时任新加坡总理的李光耀在他的政府办公室里向窗外眺望，当他的视线扫过碧绿的广场绿地时，他惊异地看到几头牛正在悠哉地吃草。几天后，他得到报告说，一名律师a>驾车经过市区边缘的公路时，因为撞到一头牛而不幸身亡。李光耀立即召集有关部门开会，拟定了解决这个长期困扰城市居民生活的问题。其手段就是以政府的强制力颁布法律，将城市的生活娱乐区域、农牧业区域严格限定，违反者将受到法律的严厉制裁。
在美国，实施ＺＯＮＩＮＧ强制规范遇到的最大挑战是财产的私人所有权。由于政府通过法律手段对土地的强制性区分，使土地的价值随即发生变化，其结果直接导致土地房屋价格、租金和空置等不动产要素的急剧变化。这在美国这个私有制国家中导致的后果不难设想。在ＺＯＮＩＮＧ法律实施的过程中，由于政府根本无法保证全部土地所有人的利益，由于ＺＯＮＩＮＧ规范厚此薄彼的本性，必然导致土地价值的急剧起伏。有人欣喜若狂，有人满盘皆输。由此，财产私有者和政府的诉讼此起彼伏。
研究结果表明，美国的法官们，包括来自华盛顿的美国最高法院的法官们，尽管他们毫不怀疑私有财产的神圣性，但当他们面对可能给自己居住的城市带来秩序和文明的ＺＯＮＩＮＧ规范，也纷纷持赞成和同情的态度。１９２３年，美国威斯康辛州高级法院在一个判例中支持ＭＩＬＬＷＡＵＫＥＥ市的ＺＯＮＩＮＧ法令的实施。判决认为该法令虽然损害了原土地所有人的财产价值，但有效地维护了城市的环境，使新鲜空气、阳光和草坪得到了很好的维持，防止了城市居民环境的“退化”。１９２６年，发生在美国克利夫兰市郊区的一个ＺＯＮＩＮＧ诉讼案件（ＶＩＬＬＡＧＥ ＯＦ ＥＵＣＬＩＤ Ｖ． ＡＭＢＬＥＲ）一直争执到美国联邦最高法院才得出分晓。被告试图在一个独家别墅住宅区域内建筑高层公寓，被地方政府告上法庭。最高法院的法官指出，将居民区、商业区和工业区加以明确隔离无疑是个绝妙的构想。作为具有商业意图的公寓楼宇，将使低密度的居民区域失去原有的舒适和安全，导致交通拥挤并使儿童失去游乐的空间。“将公寓楼宇寄生在别墅区域内，如同一头猪跑出猪圈进了客厅，去错了地方。”实践证明，由于ＺＯＮＩＮＧ在司法上的确立，收益最多的是美国的中产阶级。有产者和无产者的两极均在不同程度上受到了损害。实施ＺＯＮＩＮＧ规范，给一个城市带来影响是显而易见的：农业和工业设施被迫外移，居民的住所搬迁，土地价格的波动，土地市场的投机行为和被搬迁者对政府规划命令和相关经济补偿的司法挑战等。我们是否有其他的办法来解决这个问题呢？
在鼓吹资本主义自由经济的经济学家和法学家眼里，社会经济是可以在财产自由和契约自由的环境下自我调节并达到和谐的境界。依照如此的假定，完全不需要政府这只“看得见的手”来施加外部的强力。从西方右翼激进派的观点看，因为ＺＯＮＩＮＧ主张的非补偿性征用与宪法规定的保护私有财产权相抵触，从本质上看所有ＺＯＮＩＮＧ都是不合法的。但是，纵观市场经济的发展历史，国家权力在包括通讯、铁路、航空等重要国民经济领域内曾屡屡失落，但在城市规划领域则是一个重要的例外。道理很简单，当政府的规划法令实施中，仅仅期待使用建立在平等自愿协商基础上的契约法来实施政府的规划法令是幼稚可笑的。没有政府的强制力，我们不可能想像城市发展中的政府工作效率。
当然，ＺＯＮＩＮＧ规范的实施并不是毫无灵活性的。通常，法律对先前已经存在的不合理的建筑物应尽量给予足够的宽容。前期使用豁免，就是ＺＯＮＩＮＧ规范中的一个例外。换言之，在某种情况下，有些“猪”如果先前已经合法地住进客厅了，为了避免给它带来不必要的困境，那就只好让它继续住下去。然后再通过公正合理的法律程序解决这个尴尬的问题。如果不动产所有人认为政府的ＺＯＮＩＮＧ规范不合理或不公平，可以要求市政府重新复议。如果对复议结果依然有争议，可以向法院提起行政诉讼。
现在让我们再把话题回到那个风光绮丽的海滨城市吧！当我们了解了有关ＺＯＮＩＮＧ规范的基本概念后，再回过头来看看，是不是多少感觉到其中的症结所在呢？
回到美国后，我把在那个海滨城市中拍摄的照片拿给我的邻居ＷＩＬＬＩＡＭ ＷＯＲＤ先生看。他是美国加州硅谷地区的一个中等城市的市政规划官员。他好奇地问我，这些别墅是文物古迹吗？它们具有历史价值吗？他以美国人看待东方文化时特有的方式在提出问题。
我告诉他，这些别墅既不是文物古迹，也没有历史价值，而是近年内建造的。他惊讶不已。他的情绪有点儿激动：“能拥有这块地皮的人实在是很幸运！住在这些房子里的主人大概很特殊！还有比把自己的私家别墅建造在一个大众公园里更奇特的事吗？可是我搞不懂：这样宝贵和位置奇特的地皮为什么会被批准去盖这样的低层别墅呢？在人口众多的中国为什么会这样不珍惜土地资源和不考虑大多数人的利益呢？中国不是已经改革开放了吗？不是每天都有很多中国的官员来美国参观访问吗？难道到现在他们还不讲究一点ＺＯＮＩＮＧ规则吗？在中国这样的事是不是很多呢？”
对他一连串的提问，我除了同样表示遗憾外，似乎无言以对。我坦诚地告诉他，中国的确在开放和进步，而且步伐迅猛。中国政府的官员们，从中央到地方，的确每天都有人来美国考察访问。其中有些人的确学到了很多新的知识和经验，但也有些人只是来观光，对西方的先进经验和管理知识并没有真正了解。
我反问他，如果这样的事情发生在美国，情况会如何呢？
他告诉我，首先，这样的事不太可能发生在美国。因为地方政府的ＺＯＮＩＮＧ强制规范，使土地的使用方向不会因为任何人的特权和地位而改变。你能设想在旧金山的金门大桥公园旁边或者纽约的中央公园里面建造几栋私家别墅吗？即便政府有这样的规划，选民们能同意吗？用纳税人的金钱来建设的公共园地和休闲娱乐场所，难道可以变为少数私人优先享受的东西吗？在美国，即便你再富有再有权势，也不可能得到这样的机会。仅仅凭借ＺＯＮＩＮＧ规范，就足以抵抗这些权势。其次，假设这些别墅是在政府ＺＯＮＩＮＧ规范颁布之前建造的，由于明显不符合社会的公共利益，可能会导致政府的征收行动。依照美国宪法a>，政府出于公共利益有权对私有财产进行征收并给予合理补偿。
写到这里，我很想知道，每天伴随着阵阵的海涛声，每天伴随着游人们和市民们好奇的目光和忿忿的责难，这些豪华别墅的主人们内心的真实感受是什么？我深感恍惚和怅然。
中国正在改变，游戏规则也在改变。公平与可持续发展的价值观已经被纳入执政者的考量体系中。据说，该城市的人大代表们一直在对这些别墅提出质疑，其中不乏充满真实的焦虑。但对这个新形势下的老话题，至今似乎还没有一个满意的答案。
在文章快结束的时候，我还是想告诉大家，这个城市有一个和它的风景一样秀美的名字——青岛。这是一个我在青年时代生活和工作过的美丽海滨城市。遗憾的是，此时此刻，这几栋豪华的海滨私家别墅，正在使这个令人爱戴的城市蒙受耻辱。
（作者简介：周大伟，旅美法律学者。现任中国社会科学院法学研究所私法研究中心特聘研究员，睿智道邦城市规划设计有限公司董事和法律顾问。现居美国加州硅谷。）
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