当“烫手山芋”变成“香饽饽”后——南京农村土地流转调查之法律分析
□本期策划 张羽馨 撰稿 樊荣禧 杨先木近年来，随着南京市农业结构的调整，农村二、三产业的发展和劳动力的转移，农村土地承包经营权的流转速度明显加快，但由于农村工作的特殊性、复杂性和长期性，农村土地承包经营权流转过程中还存在许多不规范、不完善的地方，由此引发的新情况、新问题、新矛盾、新纠纷在一定程度上影响了社会主义和谐新农村的建设。
为此，南京中院经过半年来的努力，通过对溧水、江宁、六合、浦口四个区县发放调查问卷、召开座谈会和走访相关部门，同时对栖霞、雨花台、建邺、江宁、六合、浦口、溧水、高淳等七家基层法院以及中院民二庭2003年以来涉农村土地承包纠纷案件进行复查，从217起案件中筛选整理出具有代表性的6起案例，展现给广大读者，以供参考。
案例一：
“烫手山芋”变成“香饽饽”
——关于农村土地承包纠纷中的抛荒地“回转”问题
[案情]原告严某与被告孙某同为溧水县经济开发区某村村民。1998年二轮承包时，原告严某承包了12.24亩土地，并领取了土地承包经营权证书。2000年至2001年间，严某外出做工，将位于秦淮河边上的2.7亩承包田弃耕抛荒。为避免承包田不荒芜，影响到农业税费的缴纳，村民小组将该田交给被告孙某耕种。在2002年10月召开的村小组群众会议上，原告明确表态退掉该2.7亩承包田。2003年4月，被告孙某与该村委会签订了该地承包协议。税费改革后，种田收益增加，原告严某多次要求被告孙某归还该块承包地未果，诉至法院。
[审理]法院审理认为，原告严某对承包地停止耕种并不导致其土地承包经营权的消灭，发包方以此为由收回承包地，于法无据。原告严某虽然在群众会议上表态退回承包地，但不符合法律规定需提前半年以书面形式向发包人提出申请的有关程序，故不能视为自愿将承包地交回。据此判令被告孙某将争议的2.7亩承包地退还给原告严某。
[点评]本案是抛荒地“回转”引发的纠纷。农村税费改革以后，国家不但取消农业税费，而且实行种粮补贴，农民种田收益明显增加，农村承包地从过去“烫手的山芋”转眼间变成“香饽饽”。
首先，发包方不能以弃耕抛荒为由收回承包地。家庭承包地是农民安身立命的根本，农民一旦失去承包地，就意味着失去基本生活保障，因此，保护家庭承包的土地承包经营权是土地承包法的立法重点。原告严某在当时的背景下虽然将自己的承包地弃耕抛荒，违反了国家有关政策，但并不因此丧失土地承包经营权。原告在村民小组群众会议上明确表态退回承包地，因未以书面方式提前半年提出申请，不符合《农村土地承包法》关于“自愿将承包地交回”规定的程序，因此，严某在会议上的表态也不发生自愿退回承包地的效力。
其次，实际耕种人在归还承包地时可以要求承包方给予适当补偿。由于实际耕种人已耕种多年，又承担了过去的农业税费，根据有关司法解释的规定，实际耕种人在归还承包地时可以要求原承包方适当给予补偿。
案例二：
流转价款能否“水涨船高”？
——关于农村土地承包纠纷案中的情势变更问题
[案情]2001年，原告李某等4户村民经村民小组协调，与被告杨某签订了土地流转合同，约定：李某等4户村民将其承包田共16亩集中流转给杨某从事养殖业，承包期6年，流转价款为2001年至2002年每亩每年40元，2003年以后每亩每年80元，李某等16亩承包地的农业税费由杨某负担。合同签订后，双方如约履行。2004年，国家对农业政策作出重大调整，取消了农业税费，同时实行种粮补贴。该县有关部门出台了有关指导意见，规定：自2004年起实行土地流转指导价，最低标准是每亩每年200元。原告李某等4户村民多次要求被告增加流转价款遭到拒绝，遂诉至法院，要求变更承包合同，增加流转价款至200元。
[审理]法院审理后认为，国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。随着国家农业政策的调整，双方签订合同时的客观条件发生了重大变化，继续按原合同约定的流转价款履行承包合同显失公平，且该区域范围内其他土地流转已实际按照相关部门指导意见调整价款，故判决原告有权要求被告自2005年起按每亩每年200元给付流转价款。
[点评]农村税费改革前，农村承包地的流转大多是无偿流转，甚至还有倒贴给接包户一些钱的“倒贴皮”现象。税费改革后取消了农业税，种田收益明显增加，因此，许多农户感到继续按当时确定的土地流转价格履行有失公平，便纷纷要求增加流转金，这种现象在法律上属于情势变更。
实践中，引起的土地流转价格波动造成有失公平的因素有很多，如市场风险、土地升值、利润增加等原因，这些均不是适用情势变更原则的理由，不能随意反悔要求增加流转金。本案中，原告李某等4户农民将自己的承包地流转出去，虽是真实意思表示，在当时是公平的，但由于农业政策的重大调整使双方订立合同的基础发生变化，继续按原合同履行导致显失公平，符合情势变更的范围和条件，故法院可以对土地流转价格予以调整。
案例三：
“互换”与“换耕”一字纠纷
——关于农村土地承包中的经营权流转形式问题
[案情]1996年二轮承包时，原告李某承包了位于本村白塘冲地块（总面积为4亩）中的2亩地，并领取了土地承包经营权证书。该地块的剩余面积由本村村民王某、孙某承包。2002年1月，某窑厂因生产取土需要，需修一条临时道路，占用白塘冲的部分地块。经测量，占用范围包括原告李某的承包地有0.17亩，以及王某、孙某的部分地块。该村村长赵某负责协调修路占地事宜，经过协商，王某、孙某同意窑厂占地修路，由窑厂给予一定补偿；但李某不同意，只愿意与赵某用各自的承包地交换。最后，李某与赵某签订协议，约定：李某用位于白塘冲的0.17亩承包地与赵某位于村东头的0.7亩承包地进行互换。此后，赵某、王某、孙某一同与窑厂签订协议，约定：窑厂占用三户承包地共计0.6亩，窑厂每年补助三户共200元。村委会亦盖章同意。2005年2月，窑厂效益好转，又与村委会及赵某、王某、孙某三户签订续签协议，补偿费增至每户4000元。李某见该地块收益可观，于2005年6月以恢复耕种为由，通知村长赵某解除换耕关系，并在取土道路上挖掘，与窑厂职工发生冲突，后诉至法院。
[审理]法院审理后认为，原告李某对争议土地依法享有土地承包经营权，但这并不影响其在承包期内对土地进行流转。原告李某与被告赵某自愿协调互换承包地是对其土地承包经营权的处分，村委会亦同意，双方的行为符合法律规定，原告再行反悔缺乏事实依据，故判决驳回原告的诉讼请求。
[点评]本案争议的焦点是“互换”与“换耕”的区别与认定，虽一字之差，但在法律上却有不同的内涵。“互换”是指承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换,同时交换相应的土地承包经营权。互换即“物”与“物”交换。“换耕”是指承包方之间为方便耕作或者各自需要，将各自承包的地块在一定期限内进行相互交换耕种，土地承包经营权不发生转移，即“换耕不换田”。此外，容易产生混淆的还有“转让”和“转包”。转让和互换一样，都是全部的、彻底的权利让渡式流转；而转包又与换耕相同，都是权利保留式流转。在农村，由于绝大多数农民在较长时期内还得依靠承包地为生计，对于农民而言，土地不仅是生活资料，而且是最基本的社会保障手段，不能因随意转让而丧失赖以生存的基础，因此，司法实践中对转让和互换的认定持从严态度，即只有在当事人的真实意思表示明确，双方实际行为的意图十分明显的情况下，才可认定转让或互换。特别是转让，不仅要有书面转让合同直接证明，或虽无书面转让合同，但承包方向发包方和有关主管部门提出了转让申请，而且还应得到发包方的同意。在当事人之间流转土地方式的意思表示不明确的情况下，只能认定为转包、代耕或换耕。
本案中，协议中已写明“互换”，可认定为书面互换协议，且综合考虑整个案情，互换的意图也十分明显。
案例四：
“越权发包”合同是否有效？
——关于民主议定原则的适用问题
[案情]1989年，江北某村村民高某承包了本村民小组一口面积为50亩的鱼塘，承包费每年为100元。1996年二轮承包时，高某提出不再延包，本村其他村民也认为该鱼塘太偏远不便经营，也不愿承包，于是鱼塘便闲置下来。1999年，外地人王某经人介绍来到该村，与村民小组组长协商承包鱼塘事宜。经协调，双方订立承包该鱼塘的协议，承包期10年，自2000年1月1日至2009年12月31日，承包金为每亩50元，每年共2500元。协议签订后，王某即将5年的承包费一次性交至村出纳处，并开始改造鱼塘，养殖虾蟹等经济鱼类，共投入资金3万余元。2001年底，王某收益颇丰。2002年7月，高某等38人向法院提起诉讼，诉称：村民小组组长将鱼塘发包给王某既未召开村民大会进行讨论，也未得到乡镇有关部门的批准，违反了村民民主议定程序，请求法院依法确认承包合同无效。
[审理]法院审理后认为，原告高某等人主张发包方违反民主议定程序，因未在法定期间内提起诉讼，且承包人已实际做了大量的投入，故对原告的诉讼请求不予支持。
[点评]民主议定原则是村民自治的一项重要原则，是指发包方应当事先经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。现实生活中产生的涉及民主议定程序的纠纷，有一部分是发包方故意违反民主议定程序，擅自对外发包，搞暗箱操作以达到个人目的，但大部分是由于发包方未能重视民主议定程序而造成的。此类纠纷虽然形式上与民主议定程序不太相符，但如果仅以形式上缺乏民主议定程序而认定承包合同违背了村民们的共同意愿是不符合实际的。因此，为稳定农村土地承包关系，最高院司法解释对以违反民主议定原则为由请求确认合同无效的诉讼规定了三条限制性条款：一是对提起诉讼的主体进行限制，即只能由发方包所属的半数以上的村民才能提起；二是诉讼时效为一年，即自承包合同签订之日起超过一年的，人民法院不予支持；三是适当保护已实际大量投入的承包方，即自承包合同签订之日起虽未超过一年，但承包方已经实际作了大量投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者终止该承包合同的，法院不予支持。
本案中，原告高某等人以发包方违反民主议定程序为由主张承包合同无效，首先在时效上超过了一年，其次承包人王某已实际作了大量投入，故法院均不能支持。
案例五：
谁能分上最后一块“蛋糕”?
——关于农村征地补偿款的分配资格问题
[案情]洪某原系某县某村民小组村民，1996年二轮土地承包时，洪某分得承包地2.8亩，并取得了政府核发的土地承包经营权证书。1999年，洪某全家搬到县经济开发区居住，户口亦随即迁入，并在新居住地分得承包地区0.8亩。2001年因建设需要，原村民小组的部分集体公共用地和部分农民的承包地被征用，其中包括洪某的部分承包地。村民小组在领取土地补偿费后，召开群众大会研究分配方案，最后确定：（1）土地补偿费按人口平均分配，每人补偿12100元，以2001年征地发生时的在册人口为准；（2）青苗补偿费按实际发放标准直接转发给实际青苗所有人。分配方案公布后，村民小组只发给洪某青苗费2500元，没有分配土地补偿款。洪某不服，多次向村委会、村民小组索要无果，遂诉到法院，请求村民小组支付其应得的土地补偿款12100元。
[审理]法院审理后认为，原告洪某主张分配土地补偿款涉及到集体经济组织成员资格，如何确认农村集体经济组织成员资格，目前并无具体法律规定可资适用，该问题有待于立法机关作出进一步明确的规定。根据有关规定，对土地征用补偿费分配争议中涉及集体经济组织成员资格确定问题的，法院不应受理，故裁定驳回原告洪某的起诉。
[点评]本案涉及的主要问题是集体经济组织成员的土地补偿款分配资格的问题。农村土地因国家征收和征用土地而获得的补偿统称“征地补偿款”，征收土地的补偿是基于农民集体经济组织失去了土地所有权，征用土地的补偿则是基于农民集体经济组织失去无期限的土地使用权。根据有关法律规定，征地补偿款由三部分组成：土地补偿费、安置补助费以及地上附着物及青苗补偿费。土地补偿费由农村集体经济组织所有，安置补助费由农村集体经济组织管理，只有地上附着物及青苗补助费归所有者所有。实践中，村委会在领取征地补偿款后，除将青苗费直接转发给所有人外，一般拿出一部分土地补偿费和安置补助费进行集体分配，具体做法有三种：依据户籍按人分配；依据承包地面积按地分配；按人和地各半分配，其中按人口分配较为常见。由于目前法律、法规和司法解释对集体经济组织成员资格问题尚未作出规定，所以，对涉及集体经济组织成员资格的案件是不予受理的问题，省高院在2006年7月关于执行《农村土地承包法》和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》若干问题的意见规定：“对土地征用补偿费分配争议中涉及集体经济组织成员资格确定问题，当事人提起民事诉讼的，人民法院不应受理。”因此，我省法院对此类案件不予受理。
案例六：
发包方能否收回出嫁女的承包地？
——关于承包地的收回及妇女权益保护问题
[案情]原告沈某英、沈某丽、沈某娟3人为姐妹关系。一轮承包时，三原告与父亲沈某、母亲刘氏一家五口人共承包土地11亩。1995年至1997年，长女沈某英、次女沈某丽先后出嫁至本乡邻村，户口亦随后迁出，但均未在新居住地重新分得承包地。二轮承包时，该村采取“顺延”方式，沈家的承包地未作调整。1999年，小女沈某娟与城市居民叶某结婚，因户籍政策原因，沈某娟的户口一直留在原村。2000年10月，三原告的父亲沈某因病去世。在此前后因缺少劳力，无力耕种承包地，沈家的11亩承包地陆续转包给李某4户村民耕种。2003年4月，刘氏因病去世。同年12月，村委会根据当地有关政策，组织发展规模经营，将全村100亩土地承包给某公司建立特色蔬菜基地（其中包括沈家的11亩承包地），承包金为每亩每年300元。2005年底，村委会在分发租金时，将沈家的11亩承包地上的租金发放给李某等4户村民。三原告多次索要无果，遂于2006年3月诉至法院，要求返还两年租金共计6600元。被告村委会辩称：三原告均已出嫁至外地，原承包地实际上已无人承包，村委会根据村民大会民主议定程序决定收回承包地，并重新发包给被告李某等4户村民属于村民自治，并不违反有关法律，故请求法院驳回三原告的诉讼请求。
[审理]法院审理后认为，“增人不增地，减人不减地”是我国农村土地承包经营制度的一项重要内容。二轮承包时沈某承包了讼争土地11亩，依法取得土地承包经营权。沈某去世后，三原告作为其家庭成员在承包期内有权继续承包，虽未实际经营讼争土地，但并不因此而丧失土地承包经营权，被告村委会收回其承包地于法无据。故判决村委会及李某等4人返还三原告承包地租金6600元。
［点评］本案是一起关于发包方在承包期内收回“出嫁女”承包地引发的纠纷。“增人不增地，减人不减地”是我党农村土地政策的既定方针，土地承包法明确规定“承包期内发包方不得收回承包地”。但在农村，由于受到“嫁出去的女儿，泼出去的水”等传统婚俗观念和封建思想残余的影响，一些村干部常以村规民约为借口，限制、侵害农村妇女的土地承包经营权。
《农村土地承包法》规定，农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其承包地。允许发包方收回承包地的情形只有一种，即承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口，且收回的承包地仅限于耕和草地。因此，本案中，村委会以三原告已出嫁到外地，承包地无人承包为由收回承包地缺乏法律依据。
另外，村规民约是否有效首先要看是否合法。村规民约是群众自治的一种行为规范和管理制度，但是，村民规约的内容与宪法、法律和法规相抵触，均应归于无效。
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