从司法视角看新市民的权益保障
【核心提示】据不完全统计，我国每年外出务工人员至2005年底已超1.5亿人，今年这个数字超过了2亿人。从建筑工地到家庭手工作坊，从高新技术开发到繁重体力劳动，无不活跃着外来务工人员勤劳质朴的身影。在许多产业领域，外来务工人员已成为主力军。外来务工人员为当地的经济、社会等各项事业的发展作出了不可替代的贡献，但同时也给城市社区管理、社会治安带来了新的问题。据江阴法院统计，该院审理的刑事案件，涉及作案者和受害者为外来务工人员的占70％以上，而且该比例呈逐年上升趋势，因此，遏制并扭转刑事案件居高不下的态势，解决外来务工人员犯罪问题尤显重要。同时，外来务工人员又是弱势群体，其劳动权益经常受到侵害。为探究从司法上保障和维护外来务工人员的合法权益（本文主要指具有农民身份的外来务工人员），江阴法院专门成立了课题调研组，走访了该市外来人口管理服务工作领导小组办公室和部分乡镇的相应机构以及外来务工人员集中居住点和用工企业，通过开座谈会、抽样及问卷调查的形式，感受他们的生活和工作状况，了解他们最关心的涉法问题、最需要了解的法律知识等。通过调研，试图立足司法的角度，兼从制度保障、管理服务的视角，寻求对外来务工人员合法权益保护的有效途径。
【案件回放】
【案例一】
3月3日中午，租住在江阴青阳镇泗河口村某厂宿舍的贵州女王某藏在被褥中的多年打工积攒下来的3.28万元人民币“不翼而飞”，幸亏桐岐派出所民警及时破案，追回赃款，才免遭损失。
民警在调查时得知，王某有一名租住在青阳镇的李姓老乡，曾频繁打听王某的经济情况，当天晚上8时，民警将李某传唤至派出所。李某交代，李某的姐夫去年曾3次向王某借钱7000元，李某知道王某租住地有不少现金，当天上午10时许，李某伙同另一名同乡来到王某租住地，趁家中无人之机，偷得王某藏在被褥中的3.28万元现金，之后又将现金转移至其二姐家中。根据李某交代的线索，民警于3月4日凌晨将其二姐及同乡抓获归案，并缴获王某被盗的3.28万元。目前，此案正在进一步审理之中。
【案例二】
从安徽老家到江阴打工的胡某，在江阴某私营企业上班时摔伤了腿，因赔偿问题与厂方发生争议，后胡某携带炸药、引爆器要挟业主华某，并索要现金30万元。在得款7万元后，胁持华某为人质，迫使华某驾车送其逃离，后在太仓境内被抓获，人质也被安全解救，胡某最终被法院判处有期徒刑十年。
外来务工人员是相对于定居在本地的常住人口而言的，指离开常住地在本地从事各种劳动务工活动，以工资收入为主要收入来源的外来人口。与“外来务工人员”这个称谓相比，农民工、新市民等也是相近的称谓，其中“农民工”是我国经济社会转型时期的特殊概念，是指户籍身份还是农民、有承包土地，但主要从事非农产业、以工资为主要收入来源的人员。在外来务工人员中，农民占了绝大多数，但外来务工人员不仅包括农民，还包括非农民。而且，从江阴本地情况看，农业与非农业户口的区别已逐渐取消，城乡差别进一步缩小，外来务工人员也并非都在城里务工，更多地还是在江阴农村和乡镇企业劳动。新市民是一个带有感情色彩的名词，是城市社会对外来务工的、有相对稳定职业劳动者的尊称。
【存在问题】
外来务工人员作为我国的公民和普通劳动者，理应享受劳动法规规定的普通劳动者应当享有的一切权利，但劳动者受侵害的事情屡屡发生。由于社会及自身的原因，外来务工人员的情况更加不容乐观，往往成为被侵害的对象。
平等就业和职业选择权的缺失
一是就业上的不平等。在劳动力市场上，往往一些工作环境差、待遇低的工种才是外来务工人员的唯一选择，往往所从事的是服装加工业、建筑业、餐饮服务业等一般认为“脏、累、粗”的工作。而且在当前法律体制下，对外来务工人员实施就业歧视的用人单位和有关部门很难受到法律的制裁。二是劳动合同签订率低。由于外来务工人员大部分在中小企业和私营企业就业，企业主为减少企业成本，通常以口头协议代替书面签订劳动合同。由于未签订用工合同，因此，作为工人应当享受到的医疗保险、工伤保险等对于外来务工人员而言是一种奢望。在建筑行业，存在着大量的二包、三包等现象，一般只有包工头和建筑公司签订合同，具体从事工作的外来务工人员几乎没有人和包工头再签订合同。甚至有些私营企业滥用试用期制度，以低廉的工资试用外来务工人员，并很快以种种理由辞退后再招聘新的，以达到榨取外来务工人员劳动的目的。
劳动时间过长，劳动报酬得不到保证
在问卷调查中，受调查对象中60％反映的首要问题就是劳动时间过长，而且几乎没有加班工资；35％反映工资太低。在调查中，发现外来务工人员工资按月支付的很少，也只是在大型企业集团中，其他私营企业几乎没有按月足额发放的，虽然经过政府劳动保障部门加大督察力度，拖欠工资有所改观，但效果还不是很理想。
劳动安全难以得到保障
一些雇佣外来务工人员的企业劳动安全保护措施简陋，有的甚至根本没有劳动安全保护措施，在上岗前也没有进行过安全培训，很容易发生工伤事故。
社会保险、福利待遇严重缺乏
在很多情况下，不少外来务工人员在患上职业病、因工受伤或因工伤残的时候，不仅得不到及时的医治，还会因此被辞退，得不到任何保障。目前，江阴外来务工人员社会保障参保率在50％-60％之间。
【成因剖析】
原因之一：户籍制度和城乡二元结构的影响，以及外来人口管理上存在盲区和漏洞
中国自1958年开始实行严格的户籍制度，将城市居民与农村居民划分在两个完全不同的社区，1977年又出台严格控制“农转非”这种户籍制度使得农民不能与城里人获得平等就业权，以及享受经济增长带来的成果，客观上形成了本地人与外来人两大对立群体。而城乡二元结构的根本问题又在于经济发展的不平衡，当贫困人口只要聚集在农村的情况下，这种结构是难以打破的，而外来人口的流动、劳动力的转移正是打破这种结构的动力。
同时，由于在城市化进程中，人们频繁地迁移导致流动人口社会管理网络结构的破坏，建立在计划经济基础上的户籍管理制度，对市场经济所引发的城市流动人口的管理显得捉襟见肘，甚至无能为力，具体表现在：一方面，农村人口的大量流出，使农村人口管理机制大大削弱，一些素有劣迹的人员脱离了当地公安机关的控制。另一方面，因流动人口管理法规及有关配套规章还不完善和警力不足等原因，流入地公安机关对大量流入的流动人口在登记造册发放暂住证后，一般无暇顾及日常管理工作，一些私房出租户和个体旅馆业主为了追求私利，通常对房客不闻不问，听之任之。公安机关的清查行动，虽对震慑犯罪起到了一定的作用，但不能达到长效管理的目的。
原因之二：外来务工人员对经济利益的追求和现实形成巨大反差
随着经济的发展、贫富差距的拉大，外来务工人员在经济上仍处于社会的较低阶层，当他们从相对落后的农村来到经济相对发达地区后，极易产生心理的失衡，加上文化水平低、专业技能差，相当一部分外来人员找不到稳定的工作或处于半失业状态，有的甚至不能满足基本的生活需求。这种客观环境与外来人口主观预期之间的差距，导致外来人员产生心理预期的失衡。日渐成长的少数第二代外来人员，更容易陷入违法犯罪的“泥潭”，因为随父母来本地的第二代子女，不但缺乏父辈艰苦的生活经历，而且更容易受到发达地区各种物质利益的诱惑，当膨胀的私欲与窘迫的家庭条件发生冲突时，一些人选择了铤而走险。
原因之三：外来务工人员的法律意识薄弱，缺乏依法维权的意识
在此次问卷调查中，发现40％的被调查者对法院的职能知之甚少，对知道的法律也局限于劳动法和刑法。外来务工人员绝大部分来自农村，文化程度不高，法律知识更是缺乏。他们不知道享有什么权利，即便知道，也不知道自己合法权益被侵害时如何寻找保护途径。加上外来人口身处异乡，难以融入当地居民的交往圈子，只能在同样是外来人口的亲友和同乡中结成一个个相对的小群体。此外，外来人口始终处于流动态势之中，对居住的城市无认同感、无安定感，其在城市生活、工作中经常受挫，受到排挤，产生被歧视感，诱发不同程度的认同危机和心理危机，从而成为潜在犯罪动因。
原因之四：各项法律制度尚不健全，尤其是劳动保障法制建设滞后，职能部门监管和服务不到位，执法力度不够
虽然现行立法对劳动者的合法权益作了许多规定，但却未有针对性地对外来务工人员这样的弱势群体给予特殊保护，对企业主拖欠、克扣工资、肆意延长劳动时间、不依法提供劳动保护措施的行为缺乏强硬的处罚措施。外来务工人员在城镇就业与生活，大多遭遇到与城镇居民可能遭遇到的相同的各种生活风险，如工伤风险、失业风险以及其他意外生活风险等。而城市职工能享受养老、医疗、失业、生育和工伤五大保险，外来务工人员则被排除在社会保障之外，用工单位为外来务工人员交纳养老保险金、医疗保险金、失业保险金的寥寥无几，他们遇到上述风险只能依靠自己解决，国家没有相应的法律制度来提供援助，也缺乏必要的途径来化解。外来务工人员社会保障参保率低的原因，除了机制上的原因，如我国还未形成网络覆盖全国的社会保障体系，还有是他们自身的意识问题，外来务工人员往往关注眼前利益，不关心今后的生存保障，用他们的话说就是“担心离开以后拿不到钱”。
原因之五：日益紧张的劳资关系，引发劳资矛盾不断
外来务工人员远离家乡和亲人，只身来到城市从事又脏又险又累的城市人不愿意干的工作，他们劳动强度大，劳动时间长，工资待遇低，生活和生存状态本就十分不易，但有些用工单位或雇主故意克扣或拖欠工资，甚至欺骗外来务工人员，不给其应有的报酬，当这些外来务工人员正当的劳动付出得不到应有的回报时，便产生了过激心理。有的采取极端手段讨薪维权，为了生存不惜以身试法。
原因之六：本地人群中还存在歧视外来人员的观念，司法中缺乏平等保护的理念
首先是享有权利不平等，体现在就业权利、社会保险、福利待遇不平等，虽然户籍制度在限制城乡人口迁徙方面的功能日益弱化，但外来务工人员在进城后由于没有本地户籍而无法享受和本地居民在幼托、教育、住房、就业、社保等方面平等的权利。全国有些城市对外来务工人员的数量、职业、工种进行了限制性规定。而当地人把外来务工人员称呼为“外地人”“打工仔”“打工妹”，也反映了本地人心中的优越感和对外来务工人员排斥的心理。
此外，在司法中缺乏对外来务工人员平等保护的司法理念。如以往在民事赔偿中，对于外来务工人员和本地人员适用不同的标准，这种情况现已得以改变。而在刑事司法中，受到长期以来对犯罪严厉打击思想的影响，加上外来务工人员流动性强、难于管理的特点，对其权益保障上往往弱于本地刑事被告人。
【犯罪特点】
大量的外来务工人员为当地经济发展提供了充足的劳动力资源，也加快了劳动力市场的培育和发展。但随着外来流动人口的不断增加，给当地的社会管理和社会治安造成了巨大压力，由此发生的外来务工人员刑事案件也与日俱增，犯罪人数也逐年增长。
据分析，当前外来务工人员犯罪呈现出以下特点：
犯罪主体“二低二高”
“二低”是指犯罪年龄偏低、文化程度较低。30周岁以下青壮年犯罪占72％，其中不少是随父辈来本地的外来务工人员子女；初中以下文化程度的占89％（其中，小学文化及文盲的占28％）。“二高”是指工作不稳定的外来务工人员犯罪比例高、男性比女性犯罪概率高。外来务工人员犯罪中没有固定职业或稳定收入的占到67％；男性较女性更容易走上犯罪道路，男性犯罪占93％。
侵财型犯罪突出
虽然侵财型犯罪突出是当前我国犯罪的共同特点，但是，外来务工人员犯罪在这一点上表现得更为突出。
暴力化倾向明显
许多犯罪分子为顺利实施盗窃和抢劫等犯罪，不论事主反抗与否，往往采取先发制人的方法，杀害、伤害或暴力控制事主，严重威胁着人民群众的生命财产安全，也给公安机关侦破案件带来了困难。
共同犯罪、团伙犯罪居多
流动人口由于出来打工，大多数是亲戚、朋友结伴而来，同吃同住，使他们容易形成一种较为封闭的小团体。同时，由于这部分人与外界不熟，单独作案的成功率较低，因此，他们往往以同乡、工友、亲戚等关系为纽带，采取拉帮结派、结伙作案的形式进行犯罪活动。
犯罪手段和技能专业化
其中，以入室盗窃、抢劫、盗窃机动车犯罪的专业化尤为明显，与其团伙犯罪或有组织犯罪的形式相适应，系列性案件明显增多，往往是摧毁一个团伙，即可破获一批案件，其中又以有前科劣迹的人在团伙中起主要作用。
【对策建议】
课题组成员在接受记者采访时认为，在建设社会主义法治国家的大背景下，保护外来务工人员的合法权益需要更新立法观念，不仅要重视法律的秩序价值，也要重视法律的自由价值；不仅要重视效率，更要注重社会公平；不仅要重视法律的利益价值，也要注重法律的正义价值。要转变传统的严格控制、重在管理的立法理念，转变为赋予更多的权利、侧重服务层面的角度出发。对此，法官建议：
改革不合理的户籍管理制度
废除1958年颁布实施的《户口登记条例》，彻底解决外来务工人员特别是外来务工人员的法律身份问题。改革现行的城乡户籍分别管理制度，实行统一的户籍管理制度。逐步剥离计划经济体制下赋予户口的诸多不合理的功能，放宽户口迁移限制，为外来人员异地务工提供宽松的环境，使每个人都能有平等的就业机会，能在同等条件下展开合理有序的就业竞争。
制定与《劳动法》相配套的特别法律
制定与劳动法配套的相关的法律，如《社会保障法》、《集体合同法》《促进就业法》、《工资法》等，形成一个完整的保护劳动者合法权益的劳动法律体系。此外，建议在刑法中作出相关规定，对于恶意拖欠、克扣外来务工人员工资，不依法提供必要劳动保护条件并造成严重损害后果的，可追究有关责任人员刑事责任。适时制定外来务工人员权益保护法。如江苏省正在为外来务工人员立法，从维护进城务工人员的合法权益的角度出发，出台一部专门的关于进城务工人员的居住权、劳动权、财产权和受教育权等方面的法律法规a>。
加快推进工资支付保障制度建设
拖欠外来务工人员工资是劳动争议a>案件中最多的类型，也是最有可能造成群体性矛盾的。因此，有必要建立包括欠薪保障制度和工资预留保障金制度在内的工资保障制度。欠薪保障制度，即对企业征收一定比例的保证金，一旦出现企业拖欠员工工资，可由政府劳动保障部门从欠薪保证金中先行垫付给员工；而工资预留保障金制度针对建筑行业的外来务工人员专设，由工程建设单位在申领施工许可证之前，按照工程造价比例、用工规模缴纳一定比例的保证金，存入监管部门专用账户，专门用于支付外来务工人员工资。
探索管理服务新模式
建立外来人口信息动态管理体系，通过对外来人口信息的采集登记，整合信息资源，建立共同信息平台，为外来务工人员管理服务工作提供第一手资料；建立健全外来人口的管理机构，建立外来人口教育培训基地，提高其就业能力和文化素质；建立外来务工人员社会保障和经济救助制度；推行外来务工人员服务新举措，如成立新市民服务中心、劳动关系维权服务中心，推行房屋租赁服务社，健全法律援助制度等。
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