“领导批示”也不能超越法律边界
3月17日晚，吉林省松原市男子龙大海持铁钳等工具，破坏了35米长的绿化带护栏，被管理人员当场抓住扭送警方。松原市市委书记蓝军接到园林部门汇报后，对相关部门作出批示，要求龙大海向全市人民公开道歉。18日中午，龙大海接受媒体采访时表示：“我对自己的行为感到懊悔，……我在这里向全市人民表示道歉。”19日20时，《松原新闻》栏目播放了龙大海公开道歉的画面。（京华时报）松原市市委书记蓝军具有要求龙大海公开道歉的权力么？
没有。
理由有三：
其一，《治安管理处罚法a>》第49条规定：“盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”龙大海的行为因涉嫌盗窃、损毁路面公共设施，警方据此对其进行了行政拘留，其行为已受到法律惩罚。“公开道歉”的处罚没有法律依据。
其二，《行政处罚法a>》第三条第二款规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”市委书记蓝军不享有行政处罚权，也没有经过调查核实等法定程序，当然无权做出任何行政处罚，即使是“公开道歉”这样的道德方面的处罚，做出了处罚也无效。市委书记的批示显然没有法律授权。
其三，党的地方委员会的主要负责人，可以对一个普通市民进行“公开道歉”的处罚，在《中国共产党章程》没有相关规定。在其他党内文件里，我也没有找到任何关于市委书记对公民有权进行处罚的政策依据。松原市的这份“领导批示”在党内也是缺乏政策支持的。
“龙大海事件”的恶劣影响不仅仅是表现为“公开道歉”的不适当和非法性，更为严重的是表现为对社会主义法治理念a>的公然违背和对社会主义法治秩序的公开破坏。其负面效应主要有：
一是行政权力的恶性扩张极度张露。一个市委书记的权力究竟有多大？是不是大到可以对所辖的任何公民都可以进行“处罚”的程度？是不是可以超越法律的规定对案件直接作出裁决和处理？当行政权膨胀到超越法律边界的时候，法律就成为了摆设，司法权、执法权必然萎缩，公民权利受到侵害就成了必然。
二是执法部门的非独立性充分显现。尽管“公开道歉”的处罚没有法律依据，但是有关执法部门仍然在执行，龙大海公开道歉的电视画面还是进入了千家万户。显然，执法部门执行的依据不再是法律规定，而是市委书记的“批示”。“领导批示”代替了法律依据和法治原则，执法部门成为了落实领导意图的工具而不是忠实宪法和法律的队伍。
三是公民权利的肆意侵犯令人不安。行政权越界行使和执法部门对行政权的盲从，使得公民权利的保护就成为一句空话。对“公开道歉”的处罚，龙大海在不到48小时就执行到位了，显然，他没有依法申请行政复议或起诉。而问题的关键还在于，当公民的权利被侵犯时不知道怎样救济，甚至不知道权利被侵害，其权利被再度侵犯，甚至更多人的权利再次被更为严重的侵犯就不可避免了。面对这样的现实，每一个公民都不会心安。
《宪法》第五条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。……一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”《党章》在总纲里强调：“……党的领导主要是政治、思想和组织的领导。党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。……”《党内监督条例》第四十条规定：“……党员和党员领导干部应当正确履行职责，自觉接受监督……”由此可见，各级党组织和每个党员及领导干部，其活动范围的边界是宪法和法律。自觉遵守和服从宪法和法律是每个领导干部正确履行职责和行使权力的基础和根本。没有这个基础和根本，社会主义法治社会就无从建立，广大民众的合法权益就无从保障，良好的法治秩序就无从实现。
法律的边界不能逾越，领导干部不能！任何人都不能！
（作者系贵州大学2006级法律硕士研究生）
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