“包裹立法”：解决中国法律体系中的“硬伤”
全国人大常委会法工委研究室主任 郑淑娜郑淑娜
1984年就职于全国人大常委会法制工作委员会，现任法工委研究室主任。多年来，主要从事立法理论方面，包括立法程序、立法技术规范等方面和行政法、民法、刑法等部门法的立法研究工作。参与了行政诉讼法、行政复议法、行政处罚法、国家赔偿法、合同法、企业国有资产法等方面的立法工作。在这次法律清理工作中，在法律委、法工委设立的法律清理工作小组中负责具体组织、协调和研究工作。
6月27日,十一届全国人大常委会第九次会议表决通过了关于废止部分法律的决定,决定废止公安派出所组织条例等8部法律。此次会议还审议了关于修改部分法律的决定草案,草案拟修改法律59件,141条。这是我国最高立法机关拟用“包裹立法”的办法,一揽子废止和修改67件法律的一次大动作,也是自去年开展法律清理工作以来取得的阶段性成果。日前,全国人大常委会法工委研究室主任郑淑娜接受专访,对这次法律清理工作进行权威解读。
找出法律中明显不适应、不协调的突出问题,分类分步骤加以解决
记者:这次大规模地废止和修改法律,是出于什么样的考虑?
郑淑娜:改革开放三十年来,我国立法工作取得了显著成就。截至去年3月,我国有效的法律有229件,行政法规近600件,地方性法规7000多件。大家知道,党的十五大报告提出,到2010年要形成中国特色社会主义法律体系。目前,这个法律体系已经基本形成,它与我国社会主义初级阶段的基本国情、改革发展的进程是相适应的,总体上是科学的、统一的、和谐的。这是我们的基本评价。
但我们也要看到,我国的法律体系还存在一些问题。随着经济社会发展和改革的不断深化,有些法律规定已明显不适应经济社会发展特别是社会主义市场经济的需要。比如我国现行民法通则在有关条款中就规定:“经济合同违反国家指令性计划”为无效民事行为。这显然与市场经济的要求不适应。
另外,有些法律规定互相不尽一致、不够衔接。还有些法律规定操作性不强,难以用国家强制力保证实施。
这就需要对这些问题进行一次全面梳理,找出明显不适应、不协调的突出问题,按不同情况,分类分步骤加以解决,以更好地发挥法律在国家经济、政治、文化和社会生活中的规范、引导和保障作用。
本届人大常委会对这项工作非常重视,2008年、2009年两年的常委会工作要点和立法工作计划,都把法律清理列入其中。在今年的常委会工作报告中,吴邦国委员长明确提出要一手抓法律制定,一手抓法律清理。
记者:在我们的印象中,建国以后全国人大常委会曾经开展过法律清理工作?
郑淑娜:是的。全国人大常委会先后于1954年9月、1979年11月作出过两个具有法律清理性质的决议。1987年,法工委按照全国人大常委会的要求,对1978年底以前颁布的法律,包括有关法律问题的决定,进行一次全面梳理,向全国人大常委会提出清理报告,并得到批准。这是第一次对现行法律进行全面清理。经过清理,那次一共废止和宣布不再适用的法律111件。
此外,国务院也先后11次组织对法规、规章和其他规范性文件进行清理,其中全面清理5次、专项清理6次;改革开放以来的清理占了10次。
记者:与1987年那次清理相比,这次有什么不同?
郑淑娜:1987年的那次清理,采取的形式是由全国人大常委会法工委向常委会提交一个关于法律清理的报告,常委会批准了这个报告,从而将111件法律废止。这次,先由委员长会议向常委会提出两个法律案,经过人大常委会会议审议后,再决定是否通过。这完全是按照立法程序来走的,是一个完完全全的立法行为。
记者:本次法律清理工作的重点在哪里?
郑淑娜:这次法律清理工作,坚持以宪法为依据,法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触;坚持法制统一,按照中国特色社会主义法律体系统一性、科学性的要求,法律之间不能相互矛盾,相关法律之间应当相互协调和衔接,下位法不能与上位法相抵触;坚持从实际出发,有多少问题就找多少问题,对查找出的问题,根据不同情况分别提出处理意见。
这次把清理重点放在改革开放早期制定的与经济社会发展明显不适应的法律规定上,以及法律之间明显不一致、不协调的突出问题上。通俗地讲,就是要解决法律中的“硬伤”。对明显不适应现实要求、已基本不适用的法律要予以废止;对有些法律中明显不适应发展要求的规定要进行修改;对法律之间前后不一致、不衔接的地方也要修改。
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