农村土地承包现状及纠纷原因分析
土地历来是国家之本，更是农民之本。建国以来，我国的土地政策多有调整，直到改革开放，实行了家庭联产承包责任制，采取土地所有权和经营权分离的制度，成为了中国农村土地产权制度演变过程中的一个重要里程碑，实现了“集体公有，农户经营”的局面。2003年3月1日正式实施的《中华人民共和国农村土地承包法》更是以法律的形式肯定了农民的土地承包经营权，把农村土地承包政策上升为法律，规范了农村土地承包，为农村经济的发展提供了法律保障。本文结合邹平法院孙镇法庭对涉及土地承包案件的审理，同时走访辖区部分村庄，简要谈一下农村土地承包纠纷的基本情况，分析纠纷产生的原因，并提出几点建议。一、基本情况
山东邹平县现有农村土地总面积143.4万亩，其中耕地面积114.1亩，林地9、7.91万亩，园地6.65万亩，其他农村土地15.4万亩。总体上讲，农村土地承包运行情况良好，土地承包法的实施，也深受广大农民的欢迎，土地承包，有法可依，有章可循，从程序形式到实体内容，都越来越规范合法，在一定程度上推动了农村经济的发展。但是法律的滞后性，在土地承包法的实践中表现的更为明显。从孙镇法庭受理的案件中分析，涉及农村土地承包的纠纷案件，多为侵权纠纷和合同纠纷，而合同纠纷也主要是拖欠承包费纠纷，2008年法庭共受理农村土地承包合同纠纷案件32件，而其中拖欠土地承包费纠纷30件，侵权纠纷2件。上述案件有如下特点：一是原告为土地发包方即村民委员会或集体农场；二是原告发包土地、农户承包土地时，没有固定程序，或召开村民会议，公开发包，农户投标，或农户与原告协商，双方约定；三是没有书面土地承包合同，对承包土地面积、承包期限、费用及违约金情况，只是口头说明，甚至只是对这块地(双方明白，也没有明确土地界限)说是承包几年，费用多少。
另外，在走访中发现，实际存在的农村土地承包纠纷远不止这些。由于我县经济的发展，占地补偿问题益发突出，有的涉及群体利益，社会影响大，矛盾易激化，有的虽涉及当事人较少，但事故利益分配，处理不当，易引发其他案件，应引起相关部门重视。如九户镇韩某诉韩某某不当得利纠纷一案，邹平移动公司因建信号塔占用韩某、韩某某林地各一部分，韩某委托韩某某处理占地补偿问题，后韩某某领取占地补偿款后，没有全部支付韩某土地补偿款，二人协商不成，韩某诉来法庭。当然其他因土地发包不明、流转不清、增（减）人口而发生的土地承包纠纷在驻地村庄普遍存在，该类纠纷处理不当，容易引发治安甚至刑事案件，从而影响了农村社会稳定。如孙镇王某诉石某健康权纠纷一案，王某与石某系同村，村内一洼地与石某承包地相邻，该村村民委员会将该洼地发包给王某，王某承包后，因考虑到收益不大，没有进行管理。石某见状，便在该洼地种植树木，为此双方引发纠纷。后二人发生争执，石某将王某打致轻伤。
二、纠纷产生的原因
造成这些纠纷的原因是多方面的，主要有以下几点：
（一）实践中对土地承包法的理解与适用方面存在差距。土地承包法已于2002年颁布，并于2003年3月1日施行，但在实践中，无论是发包方还是承包方对该土地承包法的理解和适用方面还存有一定偏差，从而导致该部法律的实施与实践操作有一定距离，尤其在“添人不加田、减人不少田”的理解上，从观念上、习惯上不好接受，实践操作上更是存在问题，有的农户现有人口很少了，但土地仍有很多，有的农户，添的人不少，地却还是那些，对于该问题，村里存有机动地的还好处理，添了人，从机动地里另行发包即可。但问题的存在，使得纠纷的引发成为必然。
（二）在农村土地承包方面，政府行为存在不规范之处。政府对农民的自主经营权干预过多，有时越权处理农村的具体承包合同，对林地、水库等承包合同的干涉尤为突出，甚至违法行政侵害到农民的土地利益。再就是政府工作不到位，对村干部缺乏必要的行政规范指导，造成农村承包合同的订立和履行中存在失误，成为纠纷产生的重要因素，如有的村干部漠视农民权益，往往巧立名目采取行政强制单方更改承包合同，有些农民土地、经济林、池塘水库等承包经营权尚未到期，就被强行收回或者另行发包，也不给原承包的农民合理补偿，有些村在发包土地时，有的村干部根据个人好恶、亲疏远近擅自进行发包，引起群众不满，有些对外发包的土地承包手续不完备，造成合同无效引发纠纷等。
（三）作为发包方的村民委员会负责人的更换引发纠纷。农村土地承包合同履行过程中常常因为村民委员会负责人更换，新班子对前任村民委员订立的合同不满意，就否认原合同的效力，私自变更合同条款或对标的物重新发包，因为前几年订立的合同，一般期限较长，承包费基数较低，随着人均收入的提高，有的发包人以合同承包费不合理为由，单方决定提高承包费，或者单方终止合同，另行发包，导致纠纷发生。
（四）承包方因种种原因未按约履行合同引发引发纠纷。有的承包户以低价承包，又以高价擅自转包，从中坐收渔利；有的不遵守合同约定，故意拖欠承包费；有的承包户不主动交承包费，村委也不进行催收；有的村委班子更换，集体事务无人管理造成承包户未能及时交纳承包费；有的承包户擅自改变土地用途，违反合同约定破坏土地和林业资源，损害集体的利益。
三、解决途径
根据《中华人民共和国农村土地承包法》和有关政策，农村土地承包纠纷一般可以通过三种方式解决，一是基层调解组织解决，二是土地纠纷仲裁机构解决，三是通过诉讼解决。但农村土地承包纠纷矛盾源于多个层面，妥善处理此类纠纷，缓解此类纠纷带来的社会压力，还需要社会各界、各部门标本兼治，多管齐下。
(一) 土地承包法实施几年来，客观地说存有一些问题，对集体组织的利益没有足够的重视，许多方面忽略了集体经济组织的利益，在一定程度上造成集体组织为了维护自己的利益，并不严格按照土地承包法设计的承包经营权内容来处理它和农户的承包关系，而采取各种其他形式转嫁负担给农民。虽然农民可以通过各种方式试图实现自己的承包经营权，但难度很大。同时土地承包法规定的又过于原则，导致法院在审理土地承包合同案件时因缺乏相应的法律操作规程，不便于实践操作。问题的存在，需要立法部门制定具体的操作规范，从而规范集体组织、农户的具体行为，更为法院审理该类纠纷提供详尽的依据，从而使该法更加服务于广大人民群众。
（二）加强法制宣传教育。通过法制宣传教育，提高村两委成员及农户的守法意识和合同意识，规范村两委的发包行为和农户的承包行为。首先严格执行土地承包法第19条规定，按5个程序签订承包合同：村民会议选举产生承包工作小组；承包小组依照法律、法规的规定拟定并公布承包方案；召开村民会议讨论通过承包方案；公开实施承包方案；签订承包合同。同时，扼制村委的各种侵犯农民土地承包经营权的苗头性行为，将纠纷消灭在萌芽之中。其次规范农户的承包行为，农户要严格按照合同约定进行经营土地，依法合理使用土地、保护土地，不得侵害集体组织的相关权益。
（三）法院内部对土地纠纷案件进行妥善分工，及时审理，防止矛盾激化。涉及农村土地纠纷案件需要分情况由不同庭室进行处理。土地承包法第53条虽然规定了侵犯土地承包经营权应该承担民事责任，但该法第22条规定，承包方自承包合同生产时取得土地承包经营权。在此之前，村民的权利为有权依法承包农村土地。因此，此处应理解为村民有两种权利，在签订土地承包合同、土地承包合同生效之前，是承包权；签订合同并生效以后，是承包经营权，承包经营权受到损害承担民事责任有法律根据，侵犯承包权承担民事责任则无法律依据。此时，村委会侵犯承包方的承包权，行使的权利属公权力范畴，应该由行政庭进行依法处理。而其他的土地纠纷案件，大多都是侵犯承包经营权的行为，根据土地承包法的规定应由民庭进行审理。
（四）基层政府要切实加强农村土地承包管理，规范农村土地承包行为；司法机关和基层政府要加强对农村基层调解组织的业务指导，强化基层调解，充分发挥基层调解组织在调解农村土地承包合同中的作用。
(五)尽快建立完善农村土地仲裁工作机构，制定与《中华人民共和国农村土地承包法》相配套的规章制度。
总之，虽然《中华人民共和国农村土地承包法》已经实施，但通过审理涉及农村土地承包纠纷案件和走访部分村庄，农村土地承包法在实践中仍存在问题，涉及农村土地承包合同的纠纷普遍存在，且有的无法可依，这在于法律的规定比较原则，不便具体操作。为此，需要社会各方共同努力，妥善有效地解决土地承包纠纷，积极推进农村经济发展和社会进步。
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