“人文政府”与“空头政府”的思考——从“承诺赔偿制”说起
据报道，早在2000年3月，贵州省黔南布依族苗族自治州都匀市公安局承诺：凡外县市、外省、港澳台地区人士及外国人来都匀合法投资，在都匀工作期间按警方要求及国家有关政策法规采取防范措施后，财产仍被盗、被抢，其不能破案追回的直接经济损失，经物价部门核定，由警方负责赔偿。为此，市公安局还成立了专门的赔偿机构。承诺没多久，都匀市公安局即如约向一家房地产开发公司赔偿了价值1.2万元的被盗铝型材。2001年5月，都匀市公安局又进一步推出了都匀旅游的“平安服务工程”，承诺凡在“平安工程服务单位”接受服务的宾客，人身财产遭受不法侵害，警方亦要进行赔偿。不过，该方案是警方作为“中介”，充当第一责任人，各旅游服务单位与保险公司“牵手”，将原本完全加于警方一身的风险性和资金来源等负担分解为几方共同承担。因为“旅游平安工程”的探索，都匀市公安局决定将“承诺赔偿制”再进一步，覆盖到社区、居民家中，在市区居民中入户推广民用治安技术性防范设备，并承诺一旦安装户失窃，经济损失全由警方掏腰包赔偿。
那么，公安机关是行政执法部门，发挥职能作用时有无必要作出这种承诺？这种承诺是否有法可依？
从行政法学角度来说，公安机关作为行政机关，具有维护公共安宁的行政职权，但行政职权既具有行政权力的性质，同时又具有行政职责的性质，它的这一双重属性决定了公安机关在发挥其职能作用时，一方面可以行使属于自己的行政权力，另一方面又要履行属于自己的行政职责。法理上，权利的行使要有限度，不能随便滥用，但义务或者职责的履行则是为了保证权利的更好实现，履行行为越接近权利的自身需求，往往越容易满足权利享有者的期待，义务履行行为或者履行过程的这一“不能穷尽性”，决定了义务履行可以采用尽可能多的适当方式，或者从多样化的履行方案中选取最优方案，以适应权利的自身要求以及权利人的真正期待。从这个角度说，行政机关在履行其行政职责时可以采取多种方式，保证行政法律关系相对方权益的最大程度保护。例如，近几年出现的“希望工程”、“110”报警服务台、“政府承诺制”、“畅通工程”、“安居工程”等，从制度设计与推行的初衷来看，均为利民举措，也是政府基于维护民权、扶助民生、满足民益的考虑，在政府义务履行或者职责承担过程中的设计成果。本案中都匀市公安局的“承诺赔偿制”，即是政府履行行政职责的一种表现形式。
因此，不管制度设计采取何种花样，以及制度出台之后采取多大宣传力度，只要其初衷利民益民，并且能够真正成功运作，及时有效兑现政府在制度设计之初的承诺，这对于保障人民群众合法权益均有必要。至于法律到底有无明文规定，则无关紧要，创造性地设计并执行人民群众切实能够得到实惠的制度，这本身就是政府创新工作的内在要求。只要从人民群众的根本利益出发，只要符合最广大人民群众的普遍正当要求，都是政府存在及政府行为的原则要求，在这一价值取向指导下所创制的具体制度，均不会脱离依法行政的现代法治内涵。都匀市公安局“承诺赔偿制”对当地整体治安形势的好转，具有不可忽视的重要现实意义。
从树立现代政府良好形象角度看，“承诺赔偿制”起到了“窗口”的作用。现代政府应该是民主政府、法治政府、效率政府、诚信政府、透明政府、人文政府。政府机关及其职能部门出台一些从群众自身利益出发的便民利民益民措施，可以更好地体现现代政府的上述应有特征，这是树立现代政府良好形象的一个窗口，同时也可以使群众更好地监督现代政府。其二，从服务广大群众切身利益角度看，“承诺赔偿制”起到了“港湾”作用。现代法治社会和法治国家必须关注最广大人民群众的根本利益，以最大程度的义务履行来保证权利的最大限度的实现，而“承诺赔偿制”就是政府（国家）履行义务的一种上乘方式，它好比是一个安全可靠的“港湾”，恰恰为群众的人身和财产利益起到了保驾护航的作用。其三，从发挥社会主义的优越性角度看，“承诺赔偿制”起到了“榜样”的作用。社会主义制度的一个很大的优越性就在于它能够让人民安居乐业，生活水平不断得到提高。而良好制度的普遍实行和适应性推广是其必要条件，“承诺赔偿制”一旦被实践证明可行以后，无疑将对其他地区和行业起到“榜样”作用，从而使其逐步推广，增益更多的人民群众。
另外，公安局作为政府的一个重要职能部门，担负着重要的行政职能。行使职能当然要有物质经费支出，国家财政可以通过预算拨款来维持正常开支。在这些职能的行使过程中，难免会取得一些必要的物质收入，而这些物质收入尽管在性质上属于“国家收入”，但国家收入的用途最终应惠及人民，可见，这部分收入可以取其部分或者全部用来兑现“承诺赔偿制”。所以，既然国家收入归根到底还是“为民”，只要是“为民”的，公安机关就可以用来兑现其承诺的赔偿。
对于警方与保险公司、技防产品厂家牵手实现承诺的问题，公安机关的“平安服务工程”还不能简单地称为“市场运作”。一般意义上所说的政府市场运作，通常是指以营利为目的，而打着政府机关的旗号，进入市场，从事经营活动或者变相的经营活动。但都匀市公安局推出的都匀旅游的“平安服务工程”并不符合上述情况，制度初衷还是从群众利益出发，维护旅游市场正常秩序，以最大限度地开发该市旅游资源，吸引游客，增加当地居民收入。因而不能称为“市场运作”，而与保险公司、技防产品厂家牵手实现承诺也只不过是公安部机关实行这项制度的一种表现形式而已，并无不当。
当然，制度的实行要老实恪守其设计初衷，并坚持不懈，而不能在制度的贯彻落实过程中使其悄然或者公然“变味”。现代“人文政府”必须时刻从人民的根本利益出发，制度的实行要有“人味”。当下兴起的一些“承诺制”，从制度本身来说，应属于具有人文关怀性质的优良制度。但制定出来的制度关键不在于如何宣传，也不在于如何包装和粉饰，而在于怎样落实或者如何兑现。换句话说，现代“人文政府”必须是一个让人民信赖的“诚信政府”。
同时，作为制度设计中受益对象的人民群众，也要积极配合政府的一些先进制度的落实，而不能一味指望政府通过义务的单方履行换来坐享其成的利益。同时，更要依法自觉监督政府行为，对政府在制度贯彻落实中的“走样”和“跑偏”，甚至严重背离当初承诺的现象，应敢于揭露、质问和批评。政府也应该鼓励人民群众的配合和监督，对揭露与批评政府不当行为的人民群众，不应打击报复或者采取隐形的不利行动，而应坦诚接受并重点保护。否则，再好的制度也会因为人为的阻碍而遇到制度落实中的重重困难，如此，“人文政府”也就失去了“人味”，沦落为不讲诚信、不重人权、不为民生的“空头政府”。长期如此，人民也就逐渐不再信任政府。一言以蔽之，当“人文政府”变为“空头政府”，人民的信赖和拥护就会发生质变，由怀疑最终蔓延为抵抗。
2002年9月6日凌晨于上海
（本文原是笔者于2002年秋参加中法网组织的媒体特约讨论发言，后整理成文，题为《“人文政府”与“空头政府”的思考——从“承诺赔偿制”说起》特此说明。）
（作者单位：上海政法学院法律系）
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