湖南：探索行政执法以民为本的法律范本
湖南在成功实施中国首部行政程序法地方版——《湖南省行政程序规定》一年多之后，省长周强主持的省政府常务会议近日又讨论通过了《湖南省规范行政裁量权办法(草案)》。这是国内全面规范行政自由裁量权的首部省级政府规章，即将于明年四月实施。这是否将再次掀起湖南行政机关“作茧自缚”式的改革浪潮？湖南在地方法制建设方面的大胆探索，又一次聚焦于各界关注之下。
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合理行政回归以民为本的理念
二00八年四月十七日，湖南省人民政府颁布了《湖南省行政程序规定》。这不仅是中国首部行政程序法的地方版，更是中国规范行政裁量权的重要文件。该规定出台之初曾广受争议，有人说让政府机关“作茧自缚”会提高行政成本。但精通法律的省长周强却坚定不移：一定要“让权力在阳光下运行！”
在周强看来，要实现政府决策的科学性，使决策能够充分反映人民的愿望，最重要的就是要依法行政，保障政府重大决策的公众参与、行政权力运用的规范化、政务的公开化和提高政府的行政效率。
实践证明，周强的决策是正确的。《规定》实施一年多来，不仅促进了全省行政效率的提高、政务公开和规范执法，也进一步优化了执法环境。一年中，全省共废止一万多件、失效二万多件红头文件，防止了部门各行其是。同时还大幅削减了行政审议，减少了行政审批和许可，优化、改善了发展环境。由于湖南是中国第一个实施行政程序法的地方，所以它的实践无疑为国家出台并实施《行政程序法》提供了经验。
《规定》的实施让依法行政的理念真正深入湖南民心，大大提高了政府办事效率。但对于倡导建设法治型、服务型政府的周强而言，这远远不够。
现实生活中，乱审批、乱罚款、乱检查、乱收费等群众反映强烈的问题仍在一定范围内存在。“合法不合理”、“同案不同罚”等办事不公的现象，严重制约了依法行政的进一步推进和发展环境的进一步优化，迫切需要通过立法来推进行政机关的合理行政，保证行政机关公平、公正地处理行政事务。
周强希望制定一个更加具体、明确的规范行政裁量权办法，与已出台的《规定》相配套。“行政行为不仅要公开公正，更要合情合理，回归以民为本的行政理念，让公务员真正成为人民的公仆。”
湖南再次开始艰难的法律探索。
探索标杆意义的法律范本
经过近一年的努力，《湖南省规范行政裁量权办法(草案)》起草完毕。
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“相比《湖南省行政程序规定》，这部《办法(草案)》的诞生过程要轻松很多。”湖南省法制办主任许显辉介绍说，通过立法来全面、系统规范行政裁量权，是一项开创性工作。虽然国家和全国各省目前尚未开展规范行政裁量权的统一立法工作，但制定的条件已基本具备。
首先是已具有法律依据。国家的《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》等重要法律都有规范行政裁量权的单项规定。国务院于二00四年发布的《全面推进依法行政实施纲要》也把合理行政确定为依法行政的基本要求，同时规定了行政机关行使裁量权的基本原则。
其次是有可借鉴的实践经验。目前，全国各地已陆续开展了规范行政裁量权的工作，如江苏、浙江、河南、深圳等省市，已经出台规范行政处罚裁量权的政策和措施。
对湖南而言，再次首吃“螃蟹”，探索这一具有标杆意义的法律范本，可以说已有较好的工作基础。比如岳阳、长沙、省地税局已经开展了规范行政裁量权的试点工作。最重要的是，《湖南省行政程序规定》的出台和实施，让这个内陆省份的依法行政氛围正浓，理念深入民心，为《办法》的制定和实施奠定了坚实基础。
“但起草工作还是有许多艰辛。”许介绍，去年十月，国务院法制办委托湖南进行“规范行政裁量权”课题研究。起草经历了三个阶段。第一阶段完成初稿，并在九易其稿后，召开了三个座谈会。根据座谈会的意见，形成向社会公布征求意见的草案。第二阶段通过媒体向社会公开征求意见和定稿。其间共收到国务院法制办、法学专家、公民个人的修改意见三百余条。省法制办根据这些意见再次修改后，又先后召开了基层法院行政庭庭长和全省法制办法规处长座谈会，形成了最后上报省政府的《办法(草案)》。它的最后形成是近千人共同劳动的结果，不仅集中了各方智慧，更反映了主流民意。
“一次次修改就是一次次完善。这些完善不仅是用词更加严谨，而且规范更加全面、系统。”许说，由于省长是法学专家，所以我们的压力就更大，用词行文不可有丝毫马虎。也正因如此，才让这个《办法》与国内现有的其他规范行政裁量权的政策措施相比，更加具体、更具操作性，并成为适用范围最广的一个。
依法治省任重而道远
有些事情，老百姓或相关社会组织在法定框架内自己就能解决的，政府可否不去干预？按照《办法》规定，今后湖南公民能够自主解决的事项、市场竞争机制能够调节的事项和行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律、行政法规另有规定外，地方性法规草案、政府规章和规范性文件都不得将其列入行政管理范围。
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“政府的权力来自于人民，让行政裁量依法依规、合情合理，就是为了真正实现以民为本。”周强告诉记者，《规范行政裁量权办法》的制订既是为了保障行政机关合理行政，更是为了保护公民、法人或者其他组织的合法权益。
对于这两部一脉相承的法规，周强认为，《办法》其实是《规定》的完善与延伸，是与《规定》相匹配的一个重要法律文本。有了这二个东西，既可以解决行政机关不作为、乱作为的问题，又可以解决如何作为的问题。
《办法》在深入调研、广泛征求民意和专家意见的基础上，在规范行政裁量权方面进行了制度创新：采取控制源头、建立规则、完善程序、制定基准、发布条例等五个基本制度组成综合控制模式对行政裁量权进行了全面、系统的规范。
如源头控制，主要规定行政机关起草地方性法规、制定政府规章和规范性文件时，要严格控制行政审批、行政处罚、行政征收等管理措施。另外过去民众较为头痛的罚款就高不就低、行政检查过多过滥等问题也一一有了明确的规定。
周强说，这些规定细致、具体，操作性极强。“以前行政程序法规定不到的地方，现在这个《办法》基本上都有了规范。过去一些行政机关不作为、乱作为的现象肯定是行不通了，社会发展环境也将由此发生根本改变。”
“最近网上热炒的‘钓鱼执法’事件证明，行政机关除了要依法行政，也要合理行政。”周强说，如果行政裁量权得到了很好的规范，“钓鱼执法”事件应该就会销声匿迹。因此，周强对《湖南省规范行政裁量权办法》的即将实施寄予厚望：“我们希望它成为依法治省、积极推进政府职能转变、规范行政执法、更好地维护人民群众利益、提高行政效率、优化发展环境的有力工具。”
“依法治省，首先得有可依的法。地方法规的完善与配套，我们还有很长的路要走，可以说任重而道远。”周强说，《规定》和《办法》为湖南依法治省提供了一些依据，但这还很不够。湖南将根据自己的特点与需要，出台更多的地方法规。“虽然这是一个艰难的过程，但我们会坚定地走下去。”(白祖偕 刘双双)
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