法律匆匆诞 民工团团转
个人社保(主要指养老保险)跨省转移接续,是涉及亿万外来工权益保护的重大问题,历年来都是全国“两会”上人大代表和政协委员热议的话题。特别是在东莞、深圳等珠三角流动人口密集地区,春节前曾多次发生大规模的民工集体“退保潮”现象,凸显民众对养老保险关系转移接续的强烈诉求；当然,也反射出政府在此项工作上的思维滞后和制度缺失。
2009年12月28日,国务院办公厅《关于转发人力资源和社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法A>的通知》(国办发66号)正式发布。这对祈盼已久的广大劳动者来说,不啻是一种福音。这意味着,包括农民工在内的全国参加城镇企业职工基本养老的所有人,其基本养老保险关系可在跨省就业时随之转移。人们的跨地区就业少了份羁绊,多了份安全和保障；中国的就业市场少了道壁垒,增添了自由和活力。
但事实与我们的善良愿望开了个大玩笑,新法规出台后不但外来工不领情,甚至引发了一定范围内的恐慌。
2010年1月4日,元旦节后第一个工作日,因不满公司在“企业职工不得退保”新政实施前一天才发通知,导致工人不能退保,佛山一企业千余名工人,堵塞公司大门抗议。地方政府派出上百名防暴警察控制现场。搜索这样的新闻,全国绝非仅此一例。
按照有事就怨政府的传统思维,有人将矛头直指当地政府,认为没有及时公开信息,导致民众自由选择及财产权益受损。这真是让地方政府有苦难言,“好人背了个赖名声”,因为他们到事发时仍然没有收到上述红头文件。他们所知道的信息也来自报纸和网络等传媒,比普通民众知道的多不到哪去。
当然,这也不能埋怨我们的农民工,因为该办法规定自今年起参保人不得退保,工人错过了退保时限,在事实上导致了他们的权益受损。我看到针对此事,官方给出的解释是“这项政策最终是为了外来工的利益,是一项惠民措施”,并给出具体计算公式以证明退休后“高额回报”的诱人前景。其实,这种解释是无论如何不能解决问题的。这倒让人想起了庄子涸辙之鱼的典故。
庄周家贫,故往贷粟于监河侯。监河侯曰:“诺。我将得邑金,将贷子三百金,可乎?”庄周忿然作色曰:“周昨来,有中道而呼者,周顾视车辙,中有鲋鱼焉。周问之曰:‘鲋鱼来,子何为者耶?’对曰:‘我,东海之波臣也。君岂有斗升之水而活我哉!’周曰:‘诺,我且南游吴越之王,激西江之水而迎子,可乎?’鲋鱼忿然作色曰:‘吾失我常与,我无所处。我得斗升之水然活耳。君乃言此,曾不如早索我于枯鱼之肆。’”
我们的老百姓还是穷啊,这笔钱他们等着补贴家用,而不是仅仅因为对政策不明。牛年央视春节晚会上赵本山的小品《不差钱》一炮捧红了小沈阳,“不差钱”这三个字也成为2009年中国百姓常常挂在嘴上的调侃之词。但我们真的不差钱吗?恰恰相反,我们的民众“很差钱”。2009年11月,央视主持人邱启明在播报英国经济学家称中国当前消费不足、需要提高中国人工资来解决的新闻时,随口评论说,中国工资一直在涨,关键是老百姓喜欢存钱,发再多他们都存起来不用。如此诠释“不差钱”三字的邱启明,引来了网友骂声一片。因为民众真的不富裕,所以不敢消费。
民众很差钱,政府当然知。中央经济工作会议提出,2010年经济工作的主要任务之一是,扩大居民消费需求,增强消费对经济增长的拉动作用。这释放出强烈的政策信号:要让老百姓挣更多的钱,增强老百姓的消费信心,让老百姓敢于把钱花出去,让老百姓花钱作为经济增长的真正动力。这当然不是件容易的事。
说经济我不专业,还是说法律。
从法律程序上看,《关于转发人力资源和社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》公布和实施时间安排有失严谨。
我们知道,立法(包括规章等政策文件)是一项审慎的公共事业。几乎所有的法治国家都规定了比较严格的立法程序。其中,就立法案的审议与表决程序而言,西方国家普遍采用“三读”程序———它起源于中世纪的英国,后被美国、联邦德国、加拿大、印度、澳大利亚等许多国家效仿,至今已逐渐普及；我国则在立法实践中逐渐形成了“三审”程序。其中,一审是听取提案人对法律草案的说明,进行初步审议；二审是在委员们对法律草案进行充分调查研究后,围绕法律草案的重点、难点和分歧意见,进行深入审议；三审是在专门委员会根据委员们的审议意见对法律草案进行修改并提出审议结果报告的基础上再作审议,如果意见比较统一,即交付表决；如果意见分歧较大,则暂不付诸表决。
无论是将《通知》定性为国务院的行政法规还是人力资源和社会保障部、财政部两部委的规章,我们发现都有失误之处。特别是2002年1月1日起施行的国务院《规章制定程序条例》明确规定,规章应当自公布之日起30日后施行(第三十二条)。
法律生效日期的问题,是任何一部法律都要涉及的问题。一部法律通过以后,就产生了从何时开始生效、到何时终止生效以及法律生效后有无溯及力的问题。我国以前制定的法律中,关于生效日期的规定,主要有两种形式:一是在法律条文中明确规定法律的生效日期。二是规定“本法自公布之日起施行”,法律何时公布,就从何时开始施行。但无论采取哪种方式,法律通过日期和实施日期一定会有较长时间的间隔。如合同法、物权法a>、民法通则等概不例外。这主要是为了使各有关方面利用这段时间做好法律实施的准备工作:一是要认真清理以前制定的各种法规、规章、办法、规定等,凡发现与本法规定相抵触的,都要予以废止或修改；二是规定的一些措施制度,需要一些配套规定进行具体化,有关部门应当抓紧制定有关配套规定；三是有关部门应当做好对法规的学习、宣传等工作,以便民众和公务人员都熟悉法律规定,为实施创造良好的条件。
熟悉我国规章制定程序的人都知道,规章制定并非易事,要经过立项、起草、审查、决定和公布等多个环节。因此,相信上述《通知》内容亦历时久矣；按机关办文件规范,上述《通知》出台亦需要两部委主要领导的联合签署、国务院领导的签署等环节。因此,可以断言,《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》绝非仓促草拟,但由于有关方面时间观念不强或其他原因,又为了要赶在2010年实施,导致法律匆匆诞生,未能被广大外来工所理解和接受,导致了基层政府的执法困境。
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