江苏率先立法保证发展规划严肃性 不得随意修改
最近去江苏省某县采访，刚上任不久的县领导雄心勃勃地介绍了其刚规划的城区往北发展的大计。记者听了，不由在心里嘀咕：上一任领导制定的规划不是要向南发展吗？长期以来，很多地方“换一任领导换一套思路”、随意修改规划的现象屡屡发生。记者了解到，由省发改委起草的《江苏省发展规划条例（草案）》已经省政府常务会议原则通过，将提请省人大常委会审议。我省率先就发展规划制定地方性法规，不仅开全国之先河，而且填补了社会主义市场经济体系的一项制度空白。规划上升至法律层面，意味着发展规划不能再随意修改。
为发展规划立法并不是心血来潮。省委、省政府历来高度重视发展规划工作，强调经济建设要规划先行，坚持先规划后建设、先定位后开发。近年来，地方各级政府编制发展规划的积极性很高，但同时也存在着随意性大等问题。“规划的失误是最大的失误，规划的落后是最大的落后。”省发改委有关人士说，“建立发展规划的专项法律制度，可以从制度上为贯彻落实科学发展观提供有力的保障。”
发展规划地方立法，也是我省宏观调控领域推进依法行政的迫切需要。据了解，编制和实施国民经济和社会发展五年规划，是国家宏观管理的一项重要制度，至今已经历11个五年规划期。但是，发展规划立法相对滞后，仅在宪法第六十二条、第六十七条、第九十九条对国民经济和社会发展规划的编制和批准作了原则性规定，实际工作中难免产生各种各样的问题。比如，各级各类发展规划的功能定位、相互关系和界限模糊；总体规划“上下一般粗”，专项规划内容交叉重叠；规划编制程序不规范，规划审批的层级及事权交叉，规划之间缺乏良好的衔接协调机制；重编制、轻实施，约束性指标较难落实；缺乏规划实施评估机制等等。这些问题，不仅有损于发展规划的科学性、有效性，也不利于利用发展规划引导经济社会实现科学发展。作为经济大省，江苏有必要率先将发展规划工作的成功经验和成熟做法上升为地方性法规，为“十二五”规划和今后更长时期的发展规划提供法制保障。
记者注意到，在我省（江苏）的《条例（草案）》中，发展规划包括国民经济和社会发展总体规划、国民经济和社会发展年度计划、专项发展规划、省级主体功能区规划和省级区域发展规划。其中，国民经济和社会发展总体规划是最高层次的规划，是发展规划体系的核心，也是编制其他发展规划的基本依据；国民经济和社会发展年度计划是国民经济和社会发展总体规划在年度中需要付诸实施的短期安排；省级主体功能区规划是其他各类规划在空间开发和布局方面的基本依据；省级区域发展规划是编制该区域内各级国民经济和社会发展总体规划以及年度计划和各类专项发展规划的依据；专项发展规划是地方各级人民政府及其有关部门指导特定领域发展、审批或者核准重大建设项目、安排财政支出预算、制定相关政策的依据。
如何保证发展规划之间“不打架”？《条例（草案）》规定，应遵循下级规划服从上级规划，省级主体功能区规划、省级区域发展规划、专项发展规划服从同级国民经济和社会发展总体规划的原则；遵循省级区域发展规划、专项发展规划同时服从省级主体功能区规划，国民经济和社会发展年度计划服从中长期规划，同级各类发展规划互不矛盾的原则。此外，为落实“项目跟着规划走、资金跟着项目走”的基本原则，《条例（草案）》规定，“不符合发展规划产业政策的建设项目，县级以上地方人民政府及其有关部门不得审批、核准和备案。”（宋晓华）
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