法院的案件危机与对策
一、积案问题严重为文立言者，总有一种拔高自己所论问题从而引人刮目相看的趋向。然而，本文用“案件危机”一词来描述我国法院当下面临的案件负担居高不下的局面，却决非是危言耸听。事实可以说话。
1979年全国法院审结案件52万件，1989年则涨至260万件，是1979年的五倍。此后的十年间，法院审结的一审、二审、审判监督案件数全面、持续地上涨，1999年达623万件，又翻一番。案件飙升的直接结果是：一、法院案件负担极其沉重，积案居高不下。虽集中清理，至今年7月底全国法院仍有未结案件185万件，其中不少是超审限案件。
二、案件质量无明显提高，表现为一审判决的上诉维持率一直保持在50％左右的水平，除8％的上诉案因当事人撤诉而结案外，其余的40％多的一审判决被废弃。再审判决的维持率持续下降，从1990年的66％降至1999年的26.6％。再审判决维持率大幅下降虽然可以解释为系因法院加大了审判监督的力度所致，但至少从一个侧面反映我国法院的终审判决质量存在问题。
法院积案居高不下的局面已引起最高人民法院的高度重视。为加快办案速度，最高人民法院近期制定了《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》，试图通过严格的审限制度规定来“提速”。最高法院并于近期召开了清理积案的专题电话会议。提速固然可以减轻案件积压，但存在着案件质量下降的风险。实际上，这些措施皆是权宜之计，非长久良策。
将积案堆集的责任全部归于法院是有失公允的。虽然法院的办案效率有待提高，但自改革开放以来，法院年审结案件数已提高十几倍。据笔者所知，部分法院的法官已在加班加点、超负荷地运转。问题在于法官无论如何“卖力”，办案数总有一个限度，而案件的增长并不会因为法官脸上的疲倦而有所消减。西方国家的现代化实践表明，案件增长是经济增长的一个附带产品，案件数量“起飞”是现代化过程中必经的一个阶段，且是一个长期存在的现象。案件负担过重是世界上几乎所有法治国家的共同课题。德国宪法法院院长面对堆积如山的案件曾经叹道：“我们已经灭顶。”美国法院因为案件积压，审判迟延，受到朝野一致声讨，指责美国的审判制度已严重损害了美国企业在国际上的竞争力。司法改革的浪潮之所以在世界范围内掀起，案件负担是一个重要诱因。从我国法院公布的案件统计数据来看，法院案件“起飞”阶段已经开始，如果国家不从司法政策上提出解决这一问的系统性方案，不仅现行出台的司法改革措施的效用会大打折扣，而且法院最终会被案件压垮。
数年来，我国法院解决案件增长的对策之一是增员，1979年全国法院干警总数（法官及其他人员）约6万人，而今仅法官即达17万名，出现“法官膨胀”的局面。法官膨胀诱发的问题是：一、国家无力对法官进行高薪供养，而高薪供养法官是各法治国的通例，是保证法官独立办案的物质前提。二、法官人数太多，无法实行法官异地轮流任职制。法官土生土长，与地方发生千丝万缕的联系，独立审判没有制度上的保障，“国家的地方法院”成为“地方的法院”，不时地成为保护地方利益的工具。三、法官人数太多，无法保证法官队伍的质量。
我国解决法院案件负担的第二个方法是通过“主管”制度，将许多本应准允人民诉诸法院的纠纷动辄以不属法院主管为由拒于门外。一位遭校方开除的大学教授无法诉诸法院，因为“这是内部管理行为，不归法院主管”。这不是理由的“理由”，使人们感到有冤无处诉，从而对法院失望并进而对社会产生敌对情绪。第二个方法是诉讼费制度。据学者分析，高额的诉讼费往往使人民对法院望而却步。
重树法院在人民心目中威望，法院的应然之路是大幅度地压缩法官队伍，扩大法院的受案范围，降低法院的诉讼费用，使法官真正成为一个受人尊重和爱戴的职业，使法院成为人民身边的、能够便利使用的权利保护神。法官队伍大量减少，受理案件大范围扩张，将会使案件负担的问题雪上加霜。为此必须从宏观政策上采取应对措施。
二、对策之一：司法转型
（一）法院转变职能。历年来的政府裁员一直未收到预期效果的主要原因是政府职能未能转变。政府管的事太多，人手不够，增员就成了合理的选择。这一道理同样适用于法院。法院现在的职能定位是通过案件审理，解决纠纷。实际上，很多纠纷没有必要到法院解决，即使到了法院，也没有必要由法官来解决。调查表明，法院审理的案件中真正构成法律上的“疑难问题”，必须动用法官这种专业人士“求解”的不足10％。其余如债务案件、伤害赔偿案件往往并不存在“法律上的问题”，“欠债还钱，天经地义”，不仅法律上很清楚，而且一个不懂法的人按照人情常识即可做出正确的判断，没有必要劳驾国家高薪供养的法官。现代社会一日千里，国家制定的法律难免与生活脱节，导致一些纠纷在法律上“看不出眉目”。如何对这些纠纷进行精深的研究并作出合乎法律本义和正义理念的判断才是法官真正的职责。法院不可能不解决纠纷，否则不成为法院，但有纠纷不代表有“法律问题”，国家应从宏观政策和制度上将那些没有“法律上问题”的纠纷通过激励机制诱导当事人在法院外以及开庭审理前解决，将民事纠纷（约占法院案件的九成）“导入”法院外的纠纷解决机构，而不是鼓励人民斗讼公堂，使法官的职责从“纠纷的解决者”转变为“法律问题的判断者”，这是个事关全局的“大问题”。
将民事纠纷导入法院外纠纷解决机构的一个风险是，这些机构由于没有严格的程序保障，弱势的当事人有可能不得不忍气吞声地“咽下苦果”。而对此，除了重整法院外纠纷解决机构以外，一个重要的手段是加大法院对民间的、行政的纠纷解决机构的监管（详见后论），从而使法院的职能从“纠纷的解决者”转变为“法院外纠纷解决机构的监督者”。从宏观战略上将法院定位于纠纷解决的“最后一手”而不是“第一手”，法院作为一个法院外纠纷解决机构的指引者和监督者身份存在。
作为指引者的法院，要求法院的判决必须严格地执行法律，发出正义的强音，为法院外纠纷处理机关树立明确的、不可撼动的准绳。法院是人民的脊梁，人民一旦坚信“法院会依法判决”，弱者也会挺直腰杆——让法院判！果如是，则法院外的纠纷解决机构的解决方案就会向法律的准绳靠拢。
作为监督者的法院，必须保障一旦法院外纠纷解决机构离谱，人民有向法院求得司法复审和程序保障的可能——不行咱们进法院！法院与法院外的纠纷解决机构有一种互动的关系。没有法院的指引、监督和支持，法院外的纠纷解决机构将会出现群龙无首，各自称王的局面。为此法院必须牢牢掌握对法院外纠纷解决机构的监督权和对法律问题的最终判断权。法院外的纠纷解决机构则可以为法院减轻大量的案件负担，从而使法院集中精力解决主要矛盾，提高裁判的品质。如果法院外纠纷解决机构瘫痪，出现“一口唾沫找到两级法院，一堆垃圾打了两年官司”的局面，则法院势将淹没于诉讼的汪洋大海。
（二）重构法院调解。为减轻法官的审判压力并尽量维系当事人间的商业、家庭和“睦邻友好关系”，应对诉入法院的纠纷进行类型化分析，并对诸如相邻关系等类型案件实施调解先行制度，即未经调解的，不予审判。法院内部实行调、审分离。调解必须坚持并尊重当事人自愿原则，只要当事人愿意并不违反国家禁止性规定，适当的“和稀泥”也可以。调解由于无须作出法律上疑难判断，故此调解工作可在法官的指导和监督下由法官助理进行——“一边准备（开庭），一边调”。为防止调解官用手中的权力“逼迫”当事人就范，调解机构不得行使裁判权并不得剥夺当事人要求审判的权利。同时为防止以拖压调，可以规定在法定期限内达不成调解协议的，立即“送去审判”。
法官的“开庭审判”则与调解相反，必须严格按照法律的规定进行。法官的判决如果“和稀泥”，脱离法律，左右摇摆，就会使法律丧失尊严，动摇法治的基础。调解程序与审判程序区别如此重大，背后的道理在于：裁判程序是一个树立标准的程序，而调解程序只是“解决问题”的程序，二者奉行不同的原则——调解以情，听讼以法。法官的判决是国家的判决，必须严守法律，才能前后左右保持一致，给人民一个准确的信号，从而让人民在法律的引召下有序地生活。
（三）人员分工。从法院内部来说，要进行人员和职能的分工。通过一定的机制，在现行的法官队伍中进行选拔，使少量优秀的人材脱颖而出。隆其地位，尊其人格，使他们成为说一不二的真正法官。他们的职责主要在于通过对疑难案件的审理，对法律本身的漏洞、法律间的冲突等问题作出准确的判断、解释和补充。法官是“研究法律问题的官”，主要从事“研究性工作”和“开庭审判”。对于那些被淘汰下来的现任法官就地“转制”，成为法官助理，不享有裁判权，比照政府公务员的待遇进行供养。他们的职责定位从事“事务性工作”，为法官的审判活动提供支持并从事案件的先行调解。人员分工的一个目的是各尽其材，各尽其责，以免职责不清或大材小用，导致“窝工”。
（四）修订程序。理论和实务界应侧重对纠纷进行类型化分析，并量体裁衣地为不同类型的纠纷设置相应的程序装置。严格的程序当然有助于判决结果的公正，但程序是以时间和金钱为代价的，不考虑纠纷的类型而一味地强调程序的重要性，以严格的程序来审理鸡零狗碎的小事，得不偿失。各国应对案件危机的一个共同策略是制定小额诉讼程序，对小额纠纷实行速战速决。此外，扩大非讼程序的适用范围。我国民事诉讼法规定的支付令程序本属一种“短平快”程序，然而由于制度以及制度外的原因，一直未能发挥作用，以其解决的纠纷只占法院民事受案的8％左右。而资料表明，日本的民事纠纷却有2／3
是通过这种“短平快”程序解决的。我国司法资源的浪费由此可见一斑。再者，完善开庭审理前的准备程序。通过准备程序大量化解纠纷，减轻法官开庭审理的负担。美国法院受理的民事案件中，有90％通过庭前准备程序得以解决，只有不到10％的案件经过开庭审理。这对我国的司法改革有相当大的借鉴意义。
三、对策之二：启动民间纠纷解决机构
（一）将人民调解纳入司法的轨道。民事权利是一项私人的权利，允许公民自行处分。一旦私权产生纠纷，也应当准许公民私下解决。对于公民间私下达成的和解协议，只要不违反自愿原则和国家的禁止性规定，国家就应当支持。国家从司法政策上应当鼓励而不是压制人民自行解决纠纷。法治不是指所有的纠纷都要“由法院来治”。近些年来，因为存在认识上的误区，我国古代的“非讼”思想受到了不适当的批判，国家对民间私下解决纠纷达成的协议效力不予肯定。民事诉讼法规定“当事人对调解达成的协议应当履行；不愿调解、调解不成或者反悔的，可以向人民法院起诉”，其结果是调解“不算数”。在调解第一线工作的调解员们对此深有感触，指责此种制度“削弱了调解人员的劳动成效，挫伤了调解人员的工作积极性，动摇了当事人对调解组织的信任，致使纠纷久拖不决”。由于得不到国家正式制度的认可，人民调解处于半瘫痪状态，表现为法院的案件成倍翻番，而人民委员会解决纠纷数量却在逐年下降。
民间调解纠纷的特点是“非正式性”，无须国家和当事人支付制度成本———供养法官、设置法庭、调查证据等。相对于诉讼而言，民间解决纠纷至少有以下特点：一、及时。民间调解人与当事人一般都是乡里乡亲，知根知底，很容易知道问题的症结所在，在解决纠纷时，往往直奔主题，而没有司法那一套繁琐的手续，绕来绕去。二、友善。诉讼是一场“正式的战争”，一场官司百年仇，中外皆如此。调解则是一场“非正式的风波”，一旦调解成功，很容易波平浪息，恢复睦邻关系。这对于处理民间的不动产相邻纠纷、土地承包纠纷、亲属、家庭关系纠纷尤其适用。三、手段多样。调解人可以动用各种“非正式”手段来解决纠纷，法院则只能“正正规规”地行事，手段单一。四、自动履行。由于调解协议是双方自愿认可的，义务人为维护自己在周围人群中的信誉，一般会自动履行。法院的判决则是“牛不喝水强按头”，债务人出于抵触情绪，自动履行率低。
现行调解制度存在的问题有：1、调解协议无强制执行力；2、调解组织松散，有解体的趋向。解决的方法：首先，建立民间调解协议的司法审核制，将民间调解机制纳入司法轨道。即人民调解委员会调解达成的调解协议，由双方送交法院进行审核。符合规定的由法院以裁定的形式予以确认，从而使民间调解协议得到国家正式制度的认可。并取得执行力。其次，调解人员聘任制。由基层法庭或司法行政部门对辖区内有一定威望的调解人员通过聘任制的形式予以确认，使他们在社区内自然获得威信得到国家正式制度的支持。这些被聘任的人员不属国家工作人员，但如果是应法院或政府部门之邀调解案件的，可以视情支付报酬，从而使调解人员组织起来并半官方化。
最高法院院长肖扬在任司法部长时曾言：“人民调解员实际上是一不穿警服的人民警察，也是遍布城乡和厂矿企业的法律服务人员。他们默默耕耘，不计报酬，不怕危险，不怕牺牲，为城乡的稳定做出了重要贡献。如果充分发挥100多万个人民调解组织、1000多万人民调解员的作用，比增编几万乃至几十万人民警察的代价少得多。但人们还认识不到这一点，不重视人民调解的作用。”信哉斯言！
（二）激活仲裁。与法院门庭若市相映照的是仲裁机构的门可罗雀，机构和人员闲置。反差主要起因于：一、法院和仲裁机构都是以案件受理费作为主要的经费来源，从经济利益角度，法院将仲裁机构作为竞争的“对手”而不是“兄弟”，法院执行仲裁裁决积极性不高。
二、仲裁机构的组织及程序存在缺陷。按仲裁法的规定，仲裁机构的性质属于民间机构，这一定位是让其自生、自长当然也包括自灭。但我国仲裁机构从其诞生之日起就有先天不足，即仲裁机构不是“自生”而是由政府部门“组建”，在政府部门组建以及其后的发展过程中，由于“自生”力量的不足，仲裁机构为了从政府获得“养分”（资金、场所）维持运转，将一些官员聘为仲裁员，形成“官不官，民不民”的尴尬场面。此外，由于仲裁员与仲裁机构之间属聘任式的契约关系，仲裁机构对仲裁员无法进行“组织化”的制度约束和管理，而仲裁员的自律机制又未能建立，程序上的约束无实际可操作性，导致仲裁员
是否依法裁决往往凭“良心”。
为了消减法院与仲裁机构之间的冲突并加强法院对仲裁的监督，同时平衡法院案件积压而仲裁机构无案可办的局面，可以考虑将法院与仲裁机构并轨，即仲裁机构附属于法院。从而使仲裁在某种程度上成为诉讼的前置程序。减轻法官的办案压力。美国加州法院即附设有仲裁机构。对于10万美元以下的案件实行强制仲裁，裁决后一定期间内当事人不起诉的，裁决生效。英国1996年修改后的仲裁法允许当事人对裁决的效力进行约定。我国仲裁法规定裁决一经作出即行生效，当事人无权起诉。这一规定虽强调了仲裁的效率，然而使法院对仲裁的监督难度加大，也使当事人丧失了诉诸法院的机会。对此，可比照英国仲裁法的规定，允许当事人约定对仲裁裁决不服可以向法院起诉，减少当事人“裁决如果不满意就没办法了”的忧虑，调动当事人以仲裁解决纠纷的积极性，同时加大法院对仲裁的监督。
除了激活现有的仲裁机制以外，还应考虑仲裁的多样化，支持律师协会、消费者协会等行业组织设立仲裁机构，从而解决“法官忙得团团转，律师闲着没事干”的现象，使这些仲裁机构成为法院的“外围组织”。法院的中心任务从审理案件变成对这些外围组织进行监督。这些仲裁机构裁决的效力可以比照劳动仲裁的规定，允许当事人不服起诉（也允许当事人另行约定），从根本上杜绝这些仲裁机构滥用裁决权可能，因为裁决如果不能“服人”，当事人可以立即通过起诉将裁决“废了”。多样化并具有一定程度商业化的仲裁机构并存的局面，必然导致仲裁机构相互竞争。各仲裁机构为求得生存和发展，会采取各种措施，提高“服务”质量，以树立自己的“品牌”。简言之，国家应考虑将竞争机制引入纠纷解决机构之中——法院例外。
四、对策之三：设立行政裁判所
对于行政机关解决民事纠纷——行政兼理司法，持怀疑的人们不少，认为此乃行政权入侵司法权。此种思想源于对权力分立的宪政原则的误读，系在司法至上和至善主义理念误导下造成的一种司法神话，认为行政与司法之间有一条截然分开、明确无误的界线。实际上，行政与司法从来就没有也不可能实行完全的分离。在英国，行政机关裁决民事纠纷是一种常态。据统计英国现有各类行政裁判所68种，计2000多个，裁决各类行政的以及民事的纠纷。
行政解决纠纷相对于司法解决纠纷至少有以下几点优势：
一、迅捷与低成本。司法是一种高度程序化作业，当事人和国家必须为此支付昂贵的制度成本。相对而言，行政官员的供养成本以及行政解决纠纷的制度成本都远远低于法院。英国著名行政法学家韦德在论及英国行政裁判所的优越性时精辟地指出，设立行政裁判所“是因为它能够提供一种较为迅速、经济，也更为便捷的公正裁判。它是处理大量有关福利计划的小额请求的必要设施。法院的法律程序琐碎、缓慢、费用昂贵。”
二、专业化。法官精通于“审案”，但未必精通技术。现代纠纷的一个特点是纠纷本身的专业性，裁判者经常遇到千奇百怪的专业技术、五花八门的行业术语，令裁判者无所适从。纠纷的专业性还表现在解决纠纷所依据的法规的专业性上。以劳动纠纷为例，生效的法规往往达数百页。若非一个专业人员，很难从遮天蔽日的法规丛林中找到合适的路径。这些令法官手足失措的专业技术和专业法规，对于专业的行政管理人员来说却是“家常便饭”，他们可以驾轻就熟地解决这些纠纷。
行政机关解决的民事纠纷主要有二类情形。一类纠纷纯属于民事纠纷，与行政管理无涉，行政机关基于当事人的请求居间调解或裁决。此项事务按《民间纠纷处理办法》规定，主要由乡镇司法所主管。另一类是行政机关在处理行政事务过程中兼带解决民事纠纷，典型的如公安部门在处理治安案件的过程中一并解决民事赔偿。
就乡镇司法部门解决民事纠纷而言，据统计，截至1998年底，全国已建乡镇司法所33万多个，配有57029人专职司法助理员。从减轻法院案件负担角度看，若每个司法助理员每年多解决20起纠纷使其免于诉讼，则全国法院将减少114万起讼案，占1998年法院受案总数588万件的近1／5。
目前，乡镇司法所未能发挥作用的主要有两个原因。其一，司法所的调解以及裁决法院不予执行；其二，乡镇调解或裁判属于当事人自愿，没有调解先行制度。
对于司法所的调解和裁决的效力问题可以采用前述的司法审核制，由当事人或司法所将法律文书送交法院审核，只要属于自愿并不违反法律禁止性规定，法院即以裁定的形式赋予其执行力。再者，对于农村土地承包纠纷、相邻类型的案件采强制调解原则，由乡镇市调解委员会先行调解。经乡镇市调解委员会调解不成立者，得径行起诉。对于其它类型案件则规定当事人可选择调解。调解经法院核定后，当事人就该事件不得再行起诉。经法院核定之民事调解，与民事确定判决有同一之效力。
对于行政管理过程中附带的民事纠纷可由附设于行政机构的行政裁判所裁决（无需新设机构，只需转换现存行政部门的行为模式）。我国的劳动纠纷行政先行仲裁制度是一个较为成功的例证。据统计，全国现有劳动仲裁机构（名为仲裁委，实为行政裁判所）3191个，配备有20000名专兼职仲裁员，5年来审理劳动争议案件26．7万件，其中集体劳动争议1．8万件。我国城市职工数以亿计，然而从1995年1月至1997年8月的两年多时间内，法院仅受理92139件，平均每年仅约4万件。究其原因，劳动仲裁委员会起到相当大的屏障作用。我国完全可以参照这一做法，在消费者权益纠纷、城市房屋租赁纠纷、教育管理纠纷、医疗事故纠纷等领域实施行政裁决先行制度。人们对行政裁决持怀疑态度的一个主要原因是担心行政机关的行政裁决程序简略，无法保证裁决的合法性。实际上，行政裁决的合法性或者说正当性主要不是取决于程序的完备无缺（当然程序相对完善也是必要的），而是来源于“不服可以不从”这一制度规定，也就是说裁决的正当性是建立在“合意”基础之上的。如果当事人双方在裁决后，皆放弃诉讼，说明双方已达成按裁决解决纠纷的合意。行政判决所的设立将会大量地减轻法院的案件负荷。德国与荷兰同为欧陆国家，然而德国的法院负担远比荷兰重，一个原因是荷兰在处理消费者纠纷争议、租赁纠纷、简单金钱债务支付、劳资问题、交通事故乃至承揽建筑纠纷，都发展有相当有效的调解、仲裁或行政程序，使诉讼相对成为多余，而这些在德国是依赖于法院来解决的。
小结
社会转型的实质在于利益的重分与规则的重建。与此相伴而来的是纠纷的蜂拥而至。出于对法院的信仰，人们希望尽可能地将纠纷提交法院，一断于法。然而，并非一切纠纷都适合法院解决，适合法院解决的纠纷也未必要由法官“躬亲”。国家从司法政策角度考虑，不应让法院大包大揽——将一切纠纷让法官扛，置法院于纠纷的风口浪尖，而应将其作为解决纠纷的“最后一手”。塑造现代意义上的法院决不能仅限于“做法院的文章”，法院应与其它纠纷解决机构打成一片，构筑起解决社会纠纷的有效系统，这应成为兴国安邦的国策之一。
【写作年份】2002
【学科类别】诉讼法->民事诉讼法
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