银行公开披露制度存在的问题及其对策
一、我国银行法制关于公开披露规定的现状及存在的问题
我国银行法制目前是以《人民银行法》和《商业银行法》为基本的架构。两个法律文件中均由涉及银行公开披露的规则。《人民银行法》涉及商业银行公开披露的内容主要反映在第五章“金融监督管理”中，该章第33条规定了中国人民银行有权要求金融机构按照规定报送资产负债表、损益表以及其它财务会计报表和资料。第34条进一步规定：中国人民银行统一负责编制全国金融统计数据、报表，并按照国家有关规定予以公布。《商业银行法》涉及银行公开披露的内容主要反映在第五章“财务会计制度”和第六章“监督管理”中。具体而言包括如下几方面的内容：
第一，要求构建披露的基础性制度——统一的财务会计制度。《商业银行法》第54条指出：商业银行应当依照国家统一的会计制度以及中国人民银行的有关规定，建立、健全本行的财务会计制度。
第二，确立向监管机构披露的制度。《商业银行法》规定：商业银行应当按照国家有关规定，真实记录并全面反映其业务活动和财务状况，及时向中国人民银行和财政部门报送会计报表；应当定期向中国人民银行报送资产负债表、损益表以及其它财务会计报表和资料。商业银行应当于每一会计年度终了3个月内，按照中国人民银行的规定，公布其上一年度的经营业绩和审计报告。
第三，监管机构和审计机关的监督与审计机制。《商业银行法》还明确赋予人民银行依法对商业银行的存款、贷款、结算、呆帐等情况进行监督检查，商业银行应当按照人民银行的要求提供财务会计资料、业务合同和有关经营管理方面的其他信息。与此同时，法律肯定了商业银行应当依法接受审计机关的审计监督。
第四，构建了一定的保障机制。《商业银行法》对与提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报表的，拒绝中国人民银行集合、检查监督的，可以由中国人民银行责令改正，并处以10万元以上50万元以下的罚款，情节特别严重或者逾期不改正的，中国人民银行可以责令停业整顿或者吊销其经营许可证，构成犯罪的，依法追究刑事责任。1999年的国务院发布的《金融违法行为处罚办法》进一步强化了制裁机制，该办法规定：金融机构提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告、统计报告的，给予警告，并出10万元以上50万元以下的罚款；对该金融机构直接负责的高级管理人员给予撤职直至开除的纪律处分；对其他直接负责的主管人员和直接责任人员给予记大过直至开除的纪律处分；情节严重的，责令该金融机构停业整顿或者吊销金融业务许可证；构成提供虚假财务报告罪或者其他罪的，依法追究刑事责任。
从我国现有银行法对银行公开披露方面的规则来看，基本的法律架构已经形成，但是在促成公开披露的真实、准确、有效性方面，尤其是通过公开披露以实现银行监管的有效性方面还有许多局限性。这些局限性具体表现为：
其一，公开披露有关规则过于简单，对会计制度的依赖性太强。综观《人民银行法》、《商业银行法》的规定，有关公开披露的具体要求均停留于财务报告、资产负债表、损益表以及其它财务会计报表和资料等的要求。至于这些信息资料的具体内容，则在很大程度上依赖于会计制度的健全与否。事实上，我国会计制度存在的众多局限性则大大地强化了公开披露制度的缺陷和不足。
其二，公开披露制度在程序方面的局限性尤为突出，这在很大程度上促成了有关制度停留于纸上。《商业银行法》中涉及公开披露的程序性内容极少，仅有的个别条款也有很强的原则性和不可操作性。如“商业银行应当于每一会计年度终了3个月内，按照中国人民银行的规定，公布其上一年度的经营业绩和审计报告”就存在如下问题：（1）对公布的具体地点没有明确要求；（2）公布的具体方式方法缺乏明确规定，有待于人民银行的补充规定；（3）监督公布的主体过于单一化，这里仅表明人民银行可以监督公布，其他利害关系任或者信息需求这均不是法定的监督者；（4）披露信息的公布范围不明确，即哪些机构和个人可以了解有关信息没有得到法律的明确规定。
其三，有关监管机构——人民银行在披露中的权责规定过于简单，缺乏有效的约束机制。无论是《人民银行法》还是《商业银行法》，其中涉及中国人民银行在银行信息披露上的有关规则，都有明显的含糊性，缺乏有约束力的程序性规则，法律往往授权人民银行对具体的要求另行规制。如有关报送资产负债表、损益表以及其他财务会计报表和资料上，法律仅仅规定“商业银行应当定期向中国人民报送”前述资料。在约束人民银行主动积极地行使监管权力方面更缺乏强制性的规则。这都将纵容商业银行不及时、真实、准确地报送有关资料。
其四，忽视了商业银行利害关系人对信息公开披露的需求。尽管《商业银行法》在第2条规定了商业银行是依照本法和《中华人民共和国公司法》设立的企业法人，但是在对待尤为关注银行信息公开披露的股东、银行内部监督机构的了解披露信息缺乏可靠的法定保障机制。法律没有赋予这些机构在把握信息公开披露的合法权利，这势必妨碍信息公开披露的有效落实，也妨碍有效监督机制的形成。
其五，非确定性公众了解披露信息缺乏有效的保障机制。尽管《商业银行法》规定了商业银行应按照人民银行的规定公布其上一年度的经营业绩和审计报告，但是具体的公布内容、地点和时间都没有在权威性的法律文件中得到体现，这势必导致监管机构对公众了解有关信息的灵活干预，并促成事实上的公众无法了解有关信息的公开披露，这也必然纵容银行拒绝向公众直接公开披露。
其六，缺乏对银行信息公开披露直接负责人员的责任机制。这主要表现在：一是对于有关信息材料制作的形式上没有体现出有关负责人的个人主要责任制，《商业银行法》对有关披露材料的制作缺乏具体要求，根本没有涉及银行经营负责人或财务负责任的个人责任问题；二是在制裁虚假信息提供者的责任上，对个人责任强调不够，尤其是《商业银行法》的“法律责任”部分并没有就“提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务报表的”直接负责人规定法律责任。
其七，对于银行的消极披露或者隐瞒披露缺乏有效的监督制约机制。《商业银行法》和《金融违法行为处罚办法》在制裁公开披露的违法行为上，侧重对虚假和欺诈型披露行为的制裁，但是对与披露的及时性、充分性、准确性方面的积极责任没有约束机制。从国内银行公开披露的实践来看，故意拖延或者隐瞒披露的情形甚为严重，因此立法必须在积极披露的责任方面构建有效的监督制约机制。
当然，正由于我国银行法中的公开披露制度存在上述不足，而配套的会计制度又有这样或那样的缺陷，尤其是银行会计制度及相关披露指标方面存在的各种问题，更加恶化了商业银行公开披露的现实。如资本结构和资本充足率要求方面的规定有不足。尽管《商业银行法》资本结构和资本充足率都有了一定的规定，但是现实的实践并没有对这些规定给予充分的重视，即使现行证监会有关上市银行的披露上也存在这种问题——除了在董事会报告的“前三年财务数据”披露要求中有一个“资本充足率”指标外，在报表注释中就再没有关于资本结构和资本充足率方面的要求。尽管我国银行没有复杂资本工具，但就核心资本、补充资本以及其扣减量进行披露还是十分必要的。在市场风险的披露方面也缺乏权威性法制的约束。
当然，对于上市银行的披露，证监会颁布的《公开发行证券公司信息披露编报规则 (第2号)商业银行财务报表附注特别规定》和《公开发行证券公司信息披露编报规则 (第7号)商业银行年度报告内容与格式特别规定》等有一定的要求。这些规定对我国商业银行的信息披露给出了具体的要求，特别是关于会计科目和会计报表，规定得很详尽。在我国所有商业银行中，对上市银行的信息披露要求是最高的。证监会对上市银行信息披露的一系列规定，大大提高了其披露质量和水平。
至于非上市银行，包括四家国有独资商业银行、其他股份制商业银行和城市商业银行等在年报的披露方面存在的缺憾则更为显著，这具体表现在：（1）年报的内容、格式有不规范之处。如关于风险管理方面的内容，国外商业银行通常将之放在“董事会报告”或“管理讨论和分析”中。我国商业银行大多没有这方面内容，仅有的几家中也很不规范，有的放在 “发展报告”中、有的则放在“业务综述”中。（2）对会计报表附注不重视。许多银行附注只有十来项，有的银行 也只有1、2项，有的如一些城市商业银行则干脆就没有。报表附注的披露不充分将直接影响信息披露质量，导致信息披露存在巨大“缺口”。（3）对风险的披露，尤其是信用风险和市场风险披露极为有限。不仅定量信息完全没有，而且定性信息也很少。有的风险管理定性信息大多是含糊性的语言，没有实质性的内容阐述。
二、我国银行法中公开披露制度的完善对策
为了强化公开披露制度促进我国银行业发展的积极作用，有必要考虑对我国银行法进行完善。银行法的具体完善应注意如下几点：
第一，必须修改银行法，以健全有关信息公开披露的内容要求方面的规则。鉴于我国会计制度建设所存在的问题，更应该在银行法中尽可能详细地规制有关公开披露的内容要求。在具体披露的内容要求上，建议借鉴新西兰《储备银行法》的规定，将必须披露的内容几种列举出来。这些信息至少应包括：（1）董事、主要的管理人员、秘书、审计人员、银行家以及律师；（2）银行的组织和所有权结构；（3）财务与会计制度与控制措施；（4）资产与负债，包括资产与到期的负债；（5）收入与支出；（6）费用，包括支付的利率；（7）资本机构；（8）贷款集中与风险暴露；（9）流动性；（10）债务与承诺，包括或然性的债务；（11）外汇与利率的披露；（12）正在进行的诉讼与仲裁程序；（13）并购事项等等。
第二，要严格规制公开披露的程序要求。首先，应该在银行法中明确披露的地点，以确保需要信息者的及时方便查阅。其次，应明确披露的时间要求，以保证披露的及时性。具体应从两方面规定：一方面体现是银行机构向监管当局或有关当事人的披露实践，另一方面是监管当局向公众披露的时间。
第三，正确处理好监管性披露于非监管性披露之间的关系。从目前的公开披露制度来看，很显然地倾向于监管性披露制度的构建，而忽视了非监管性披露。在非监管性披露方面，应该构建相应的制度确保银行的股东享有对有关披露信息的获取。与此同时，银行向一般公众的披露问题应该在法律中得到明确的规定。为此，笔者建议公众披露应该从以下几方面完善：（1）要求银行直接在特定的地点——银行的办公地和营业地公布法定的披露信息；（2）监管机构应指定银行通过一定的公众性媒体公布其应披露的信息；（3）监管机构以明确的方式和途径将银行提供的信息给予披露，并为有关当事人查阅信息提供必要的条件。
第四，在进一步完善我国会计制度的同时，应在银行法中尽可能体现银行公开披露的会计准则。为此，笔者建议借鉴美国《联邦存款保险公司法》的立法思路，在银行法中就有关银行所采用的会计准则提出一般性的要求，要求银行直接采用国际银行业通行的会计准则来拟定银行的会计报表和账目。当然，要促成通行会计准则的有效落实，还需要中介机构——会计师事务所及相关法制的配套建设。
第五，强化信息披露真实性、准确性、充分性和及时性的个人责任制。法律应该在有关披露文件的形式上要求有负责经理人（公司的首席行政官）、财务负责人的签署，并应由他们申明对其真实性、准确性、充分性负责。披露文件的附属性材料，尤其是有关披露信息准备的各种机制和措施的有效性、财务制度的健全性等的评论也应该有详尽的陈述。为了督促有关负责人的责任意识，必须在法律责任上强化个人责任，尤其是应该重视对这些责任人的刑事责任的追究。因为只有严格的个人刑事责任，才有助于促成这些负责人真正认真地履行职责。况且刑事纪录可以成为阻止这些负责人进入银行或其他企业管理高层的障碍性因素，因此其督促作用将会大大地优于经济上的制裁或纪律上的处分。国内目前所谓的对责任人进行纪律处分，有着极为浓重的行政干预经济活动的色彩，不符合市场法则的逻辑要求，也很难实现制裁的根本目标。在这方面，我们应该大力借鉴新加坡、香港地区的立法取向。
第六，强化针对公开披露的监督主体相关制度建设。银行法一方面应该进一步加强对有关银行监管机构——中国人民银行监督公开披露的职权和责任，不能仅仅在立法中授权人民银行去补充规定，因为这种补充规定及可能导致其监督权利的泛化而滥用，也可能因自己创制约束自己的规则而很难发展出真正促成监督有效的约束制度。为此，《商业银行法》中必须考虑增加如下内容：一是关于中国人民银行直接披露银行有关信息的权利；二是人民银行向社会直接披露的具体程序性规则及公众查询的制度；三是授权人民银行可规定任何银行向他呈交他为披露或监管需要的资料，该资料应限于与该银行有关的，这些资料须在人民银行规定的期限内，按其规定的方式呈交；四是人民银行不履行职责时，有关当事人的投诉权利和保障机制，及人民银行的相应法律责任。
另外，有关专业化的审计机构或人员的监督在《商业银行法》中也没有得到很好地体现和落实，法律仅用一条极为简单的条文来规定——商业银行行应当依法接受审计机关的审计监督。笔者认为，从强化专业监督的角度来看，法律应该进一步补充完善有关国家审计机关的审计监督，或者另辟蹊径构建非官方的专业审计人员来审核监督银行的公开披露信息。在审计上，不能简单地依赖银行所聘请的职业会计师或审计师所进行的审计，因为这种审计很难保持真正的独立性和客观性。
作者简介：李金泽，1969年生，湖南永州人，法学博士，法学教授，南开大学金融学博士后，供职于中国工商银行总行。已在《中国法学》、《国际金融研究》、《金融时报》等刊物上发表法学、经济学学术论文80余篇，独著《跨国公司与法律冲突》、《公司法律冲突研究》；合著《现代商业银行业务创新与风险防范》、《银行应用文写作》，主编《中国金融法教程》、《世贸组织与中国入世承诺读本》，参编多部。
通讯址：北京市复兴门内大街55号中国工商银行法律事务部李金泽收
联系方式： E-mail:ljzicbc @sina.com
【写作年份】2002
【学科类别】经济法->金融法
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