商业银行对存款收费的法律思考——上海储户状告花旗银行的启示
李金泽董建军合著
2002年4月初，上海吴卫明先生以花旗银行向存款总额低于5000美元的储户收取服务费的做法违反了《商业银行法》、《储蓄管理条例》和《消费者权益保护法》为由向法院提起诉讼，引发了社会各界对商业银行收费问题的大讨论。不少老百姓认为，我们向银行存钱，银行怎能问我收费，如果收费那存款不越来越少？有的人则提出疑问，如果所有的银行都如此收费，普通百姓还敢往银行存钱吗？国内一些银行业人士认为，银行为了储户，尤其是小储户指出了大量的费用，如果不收费，银行对小储户只有支出而没有收益，这不是市场法则。法律界有人认为，花旗的收费是捆绑销售，并有违反消费者权益保护法之嫌；也有人认为，银行对存款收费与商业银行法所规定的“存款有息”原则相抵触；还有人认为，银行的收费应该经过严格的审批程序，银行不能自主决定。
鉴于银行对存款收费所涉及的问题比较复杂，本文拟从法律的角度，探讨该种收费行为的合法性及合理性，并就相关法律问题做初步的分析。
一、问题的提出：吴卫明对花旗存款收费事项的起诉
今年4月8日，上海市光明律师事务所的吴卫明先生到位于上海中山东一路的花旗银行上海分行浦西支行，准备开立个人帐户，存入800美元。但是银行工作人员表示，凡存款余额低于5000美元的客户，需每月缴纳6美元或50元人民币的理财服务费。吴卫明表示自己只办理储蓄业务，无需理财，可否不缴纳理财服务费，但被拒绝了。
4月9日，吴卫明以自己的消费权利受到限制为由向上海市浦东新区人民法院提起诉讼，要求法院判令花旗银行赔礼道歉并赔偿34元的路费损失。原告认为，花旗的做法是对中国中小客户的歧视，使自己人格上受到了侮辱；此外，花旗银行作为在中国经营公众储蓄业务的金融机构，理应遵守《中华人民共和国商业银行法》、《储蓄管理条例》、《消费者权益保护法》及相关的法规，吸收社会公众存款既是法律赋予银行的权利，同时也是其应当承担的法定义务。花旗银行的“捆绑”收费事实上是将小储户排除在自己的服务范围之外，是对商业银行法定义务的逃避，也是对社会公众的侵权。4月18日，浦东新区人民法院正式决定受理吴卫明的起诉。
二、对存款收费合法与否：无息、捆绑、歧视？
（一）存款收费是否与“存款有息”原则相抵触
我国《商业银行法》以及《储蓄管理条例》都规定了“存款有息”的原则，那么银行向储户存款收取费用是否违反了该原则呢？笔者认为并不违反。
首先，银行收取费用不等于不向储户支付利息。银行向储户支付利息是银行使用储户资金所应付出的对价，而银行向存款收费，则是银行需要补偿其提供储蓄存取款等服务所支出的成本。
其次，银行收取费用的性质是一种商业行为而不是行政行为。虽然《商业银行法》第五十条规定：“商业银行办理业务，提供服务，按照中国人民银行的规定收取手续费”，但需要指出的是，客户向银行缴费是客户接受银行服务（例如取款服务、结算服务和理财服务等）所应付出的代价，这是一种典型的商业行为而不是行政行为，可以适用“法不明文禁止则为许可”的原则，也即在人民银行并没有对存款服务是否收费以及收费标准作出相应规定的情况下，应当允许商业银行在合理的范围内收取。
再次，银行针对每一个客户所提供的储蓄服务支出的成本，基本上是相同的，如果客户在帐户保持较大的资金余额，那么银行可以通过对资金的利用获取较大的经济收益，因而可以抵销有关的成本支出，但为了弥补在小储户身上所支出的成本，银行只能通过向他们另外收取一定的费用来实现。这在某种意义上，也是对大储户的一种公平。
（二）银行对存款收费是否违反法定义务
在存款收费合法性问题上的，有一种观点认为，如果银行对存款收费，实际上是对《商业银行法》所规定的“吸收存款”法定义务的违反。但笔者认为，从现有的法律规定以及商业银行提供服务的性质来看，这种观点是站不住脚的。
我国《商业银行法》第二条规定：“本法所称的商业银行是指依照本法和《中华人民共和国公司法》设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人。”第三条规定：“商业银行可以经营下列部分或者全部业务：（一）吸收公众存款；……”从这些条文的规定来看，吸收公众存款是商业银行“可以经营”而不是“必须经营”的业务，更不是法律赋予它的一种义务。而从《外资金融机构管理条例》的规定来看，也仅仅规定外资银行可以从事公众存款业务，并没有对外资金融机构提供何种具体的存款服务提出要求。假如一家银行因为存款量大，而贷款无法发放出去，使得该家银行很难支付沉重的利息支出，那么在此种情形之下，银行如何还有能力去履行继续大量吸收新的存款的义务？如果真的是法定的义务，那么银行只能提前申请破产。
况且，银行向储户收费并不表明银行拒绝吸收储户存款，也不是强制要求客户交费存款。从合同法的角度看，如果银行公开服务内容和相应的价格，而不强行要求客户接受其服务，那就没有违反合同法上的“合同自由”原则。花旗银行按其能够承诺的条件提供存款服务，这是合同法上的一种要约，消费者如果不同意其提出的条件，可以拒绝在该银行存款，也就是没有接收银行的要约，他们之间就不存在合同关系。
至于有人所持的“像银行这种特许经营的特殊企业，带有公用事业的性质，不应该通过这种方式来选择客户”的观点，更是难以让人信服。根据合同法理论，只有在涉及国计民生等重要领域，才有强制缔约的问题，但对于银行服务而言，无论在理论上还是在实践中，都难以纳入国计民生的范畴，都绝不应当是一种强制缔约合同。所以，不仅客户有选择银行的自由，银行也应当有选择客户的自由，银行可以按照合同自由的原则并其根据自身条件自由选择缔约对象。
（三）对存款收费是否属于捆绑销售或歧视小储户
鉴于花旗的收费与付息相互分离，而收费则附带了一些其他服务，因此有人认为花旗的收费存款服务是捆绑销售。但是，从现有法律规定以及花旗银行提供的服务来看，我们还很难得出捆绑销售的结论。《消费者权益保护法》第九条规定：“消费者享有自主选择商品或者服务的权利。消费者有权自主选择提供商品或者服务的经营者，自主选择商品品种或者服务方式，自主决定购买或者不购买任何一种商品、接受或者不接受任何一项服务。”捆绑销售，其含义应该是指经营者将本来没有必要联系在一起的商品或者服务合并在一起提供给消费者。但是在储蓄业务中，储户与银行之间并非仅仅只有存款关系，存款、取款和结算等服务是储蓄业务必然包含的内容，它们之间具有天然的关联，只要银行提供储蓄服务，就必然要同时提供存款、取款以及结算等服务，否则，储户就不可能得到正常的储蓄服务。因此，并不是银行将存款同其他服务捆绑在一起，而是储蓄业务本身的特点将有关服务紧密联系在一起。至于理财服务，则是部分客户对银行提出的特殊服务要求。对这种特殊服务而言，只有在客户要求或者同意的情况下，银行才能予以提供，不能和其它服务捆绑提供。
由于花旗银行的存款收费系针对小储户，因此又有人对其收费对象的合法性提出异议。我国《消费者权益保护法》第四条规定：“经营者与消费者进行交易，应当遵循自愿、平等、公平、诚实信用的原则。”因此他们认为“银行收费违反了上述平等原则，是对小储户的歧视和轻蔑”，这也是不正确的。
按照《现代汉语词典》的解释，“歧视”是指不公平对待，其核心在于“不公平”。在法律的意义上，则是在同等条件下，针对不同对象提供的不公平待遇。必须承认的是，在银行收费制度中，大储户和小储户的待遇是不同的，但这是否属于不公平待遇呢？当然不是，因为不同的待遇并非基于相同的条件。大客户账户中的资金余额多，能够给银行带来更多的经济利益；小客户账户中的资金余额少，带给银行的经济利利益就很少甚至为负数。在这种情况下，如果要求小储户享受和大储户一样的待遇，那么实际上就是一种对大客户的歧视。因此，大客户与小客户之间的差别待遇具有相当的合理性，是由双方在储蓄业务关系中所支付对价不同而形成的一种合理差别，其中并不包含对储户人格尊严的蔑视和侵犯，因而这绝对不是一种歧视待遇。
除了银行业以外，类似的例子还有很多，例如在证券公司，散民通常只能在证券交易大厅通过公用的设备进行股票交易，而大户则不仅能够在单独的房间通过专用通讯设备进行交易，还能享用证券公司免费提供的午餐、饮料等特殊待遇。在大多数人看来，这种待遇当然也不是歧视性待遇，目前也没有小股民对此提出过异议。
三、法无明文规定背后的理性思考：银行该收费？！
在法律没有明文规定的情况下，正确评价银行收费的合理性问题，应该考虑如下因素：
第一，需要明确银行收费行为的性质
所谓收费的性质，就是银行的收费行为是普通民事主体的市场行为，还是特定主体代表国家或者公众履行的一种特别授权行为？这直接涉及到在强制性法律规则之外，银行能否自主地决定某些收费行为。从《人民银行法》、《商业银行法》等法律对商业银行的定性来看，商业银行毫无疑问是普通的民商事主体，银行的收费行为应该是一种自主性行为。虽然现有的监管制度对许多银行收费作了限制性规定，而且现有体制下的商业银行也应该遵循这些规则，但是在法律没有作明确限制规定的情况下，商业银行是否应该还象其他已经明确规定的收费行为一样经过特定的批准程序？笔者认为这是不应该的，因为收费行为本身是市场行为，银行的任何一种收费并不是为了满足国家或政府的需要，也不是特定的公众全体的利益需要，而是银行作为企业法人的盈利的需要。倘若这种行为，还按照特定的法律限制行为那样对待，势必扭曲银行收费的市场性，而回归到计划经济体制下一切都需要国家计划价格的逻辑上去。事实上，监管机构目前对银行收费的明文规定需要批准的情形，也很难得到有效的执行，许多需要批准的收费也存在很大的差异，无论在价格数量上，还是审核或批准的程序上，都是如此。
笔者认为，从商业银行收费的性质来看，不仅仅是法律没有明文规定的情形可以自主决定，而且现有的所谓审批定价的程序，在商业银行的商业化、市场化的大趋势下也已经是很不合时宜了。从国际银行业的惯例来看，市场经济国家，监管机构对银行服务价格进行控制或规定审批程序的情形是极为罕见的，除非是极个别的服务直接影响到政府的宏观调控或者相当范围社会公众的利益。
第二，需要考察银行收费的经济学基础
银行针对存款收费是否必要或应该，以及收费多少的问题，应该取决于银行服务的成本支出多少。因为银行是自主的民事主体，其服务或产品的提供没有国家或政府的额外财政支持，其生存的维系有赖于服务和产品的有偿化。从银行提供存款服务的实际情况来看，银行吸收存款并不是绝对的盈利行为。虽然存款是银行创造利润的重要基础，但是，银行提供存款本身也是一种服务行为，它需要银行支付各种成本（服务人员、营业场所、机器设施、技术、管理和安全等等都需要巨额的费用支出），尤其是在存贷利差空间日益缩小的今天，这种支出的包袱或许只有银行才能真正感受得到。
银行针对储户的小额存款收费，主要是基于这样一个理由：小额存款为银行带来的利益已经小于银行为其服务提供的成本支出。而对于一些自身资源有限的银行，则尤其需要设定相应的门槛来调整自己的客户结构、控制成本的支出，以提高自身的效益。这种行为从经济学的角度来看，是完全合乎市场逻辑的。至于其收费的高低是否合理，也应该从成本与收益的角度来核定。通常而言，如果收费不存在暴利之嫌，监管机构就不应该对这种收费采取法律手段。
第三，需要审视我国银行对存款不收费传统的历史原因，以及现实中收费的必然和必要性。
我国银行长期以来不向储户收费是有其原因的：首先，国有商业银行长期以来承担了一定的社会功能，在国民收入普遍偏低的情况下，如果对储户收费将导致社会民众对国家储蓄制度的不满情绪，同时导致储蓄存款的下降；其次，我国的存贷款利率一律由中国人民银行统一规定，各家商业银行统一执行，且利差空间较大，商业银行可以用利息收入补贴其它服务成本。
但是，我国银行再继续向储户提供“免费的午餐”现在已经出现困难，原因是：
其一，银行为提供存款服务支付了高昂的成本，银行收支不平衡呼唤收费。银行帐户其实也是一种资源，银行在管理和维护这种资源的时候，需要付出大量的人力、物力和财力，储户占用帐户资源，付出代价是理所当然的。据不完全统计，目前100元以下的户头占我国银行开户数的１０％，甚至有人只存几块钱，或是五六年不取的睡眠户，这对银行有限的资源而言实际上是一种巨大的浪费，给银行增加了不必要的经济负担。另外，银行向客户提供的除了存款服务以外，还包括取款、结算、理财等服务，需要花费巨大的成本，继续免费将使银行不堪重负（根据某银行广州分行分析，现在市民通过柜员机跨行取款，每取一笔，发卡银行都要支出４元多的成本，如果一个小客户分三次共取３００元，发卡银行的成本就达１３元，已经没有什么效益可言）。
其二，利率发展的趋势要求银行拓展收费的空间。我国已经加入ＷＴＯ，国家连续７次下调利率，使得银行息差大幅收窄，利息收入相对减少，难以通过利差收入补贴其他服务成本；从国际金融市场的发展趋势来看，银行传统的存款和结算业务虽然在不断发展，但利差也在不断缩小、利润也在不断下降。将来利率市场化势在必行，利率放开只是个时间问题，银行将面临着更加巨大的竞争压力，必须通过成本核算，向客户收取适当的服务费。
其三，银行对服务收费是国际通行的惯例，存款收费也不足为奇。有关资料表明，境外银行收费业务带来的利润占到整个银行利润的４０％以上，而我国的银行界却仅在５－１０％左右，一些内陆省份只有２％左右，与境外银行相比差距甚大。各国银行业经营发展目标已从资产规模为主导经营发展模式，转为凭借银行技术、信息、知识、网络、信誉等优势，向客户提供金融服务并收取费用以提高收益率的模式。从西方发达国家银行业的实践来看，银行服务收费已经在加拿大、美国、英国、香港等国家和地区形成惯例。典型的活期存款，银行既不向客户支付利息，也不向客户收取结算手续费，其实质是银行应向客户收取的结算费用和银行应向客户支付的利息相互抵销；除此以外，也有银行按存款额向客户收取存款保管费。中国已经加入WTO，既然允许外资银行在中国开办外汇业务，就应当允许外资按照国际惯例收费，这是中国入世应尽的义务。
其四，利益最大化的动机呼唤银行对小额存款收费。在银行业的运营中，存在着一个“二八定律”，其含义是银行８０％的效益是由２０％的客户创造的。银行通过收费杠杆减少部分低质客户，将注意力对准那些创造了８０％效益的２０％的客户，能够节省有限的银行资源，更好更集中地为优质客户服务，从而实现利润最大化的目的。
事实上，我国银行的监管机构对银行的收费问题已经表明其态度。中国人民银行行长戴相龙前不久在一次有各家商业银行行长参加的座谈会上，强调商业银行应该大力发展中间业务，增加手续费收入在银行利润构成中所占比例。之后，中国人民银行又在对商业银行开办收费业务的指导意见中，初步列出了１４项必须报批业务。这１４项报批业务，充分表达了中央银行对商业银行开展收费业务的支持态度。
第四，银行对存款收费，并日益拓展服务收费空间，对国内银行业将产生积极的影响。
首先，银行实施收费服务，将会对行业竞争态势产生显著影响。一些大银行凭借自己的实力和信誉实行服务收费后，银行之间的竞争将会更加深入和激烈，一些中小银行将会以不收费用为手段，吸引一批小客户。小客户的存款也会因此由大银行转向不收费的小银行，触发存款在银行之间流动，使大、小银行之间的竞争环境更加公平。例如，香港在去年4月利率放开导致汇丰银行、中银集团、渣打银行等大银行掀起收费热潮之后，中小银行则纷纷敞开怀抱欢迎中小储蓄客户：大新银行、中信嘉华银行、工银亚洲等中小银行都明确表示不会对存款收费，而且纷纷承诺将给予中小客户一定优惠，例如：中信嘉华银行对新开储蓄存款账户提供１００港元的回赠；大新银行提供２０次免费服务；工银亚洲于４月２日宣布服务收费将维持到２００１年９月３０日，并对在２００１年４月９日－６月３０日开立综合账户的客户给予一系列优惠，并且宣布将对存款额小于１０００港币的存款不支付利息，也不收取任何费用。
其次，收费将会大大促进银行服务水准的提高。由于过去不收费，银行不会投入更多的成本和过多的精力来改进服务状况，只能使服务维持在简单、初级的水平上。而实行服务收费以后，客户对银行的服务水平要求就会随之提高。在利益和需求的双重驱动之下，银行必须在金融产品创新和服务创新上下更大的功夫，作出更大的投入，通过提高更多更好的服务来吸引更多客户，占领更大的市场份额，使自己在竞争中处于优势地位，从而必然导致银行业整体服务水平大大提高。
再者，银行实行服务收费之后，银行之间的竞争将会更加透明和开放，各家银行以自己的实力、信誉、服务水平作为收费依据，实行优质优价的政策，也使消费者有了更多的选择余地，从而得到更多更好的金融服务。
最后，银行实施收费服务，将促使中资银行特别是国有商业银行根据市场细分的原则更加明确自己的市场定位，牢牢锁住自己的服务对象，充分利用有限的资源创造出最大效益。这将迎来一个双赢的结局。
四、结论
判断银行存款收费的合法性与合理性，我们真的还还需要法律的依据吗？这是涉及法治理念、法治原则和市场法则的一个重大课题，不仅需要不断地摆脱传统计划经济对我们的束缚，而且需要市民理念和市场经济法则更加深入人心。政府是否该管，民众是否该自主，都需要我们的法制和市场规律的真正协调和统一。储户状告银行之胜败本身意义并不大，其引发人们关注现实法制和法治的深层次问题，则更具现实意义。
作者简介：
李金泽，1969年生，法学博士，国际金融博士后，法学教授。主要研究领域为金融法、公司法和国际私法，在《中国法学》、《国际金融研究》等重要刊物上发表学术论文80余篇，独著2部，合著2部，主编1部，参编多部著作。联系方式：ljzicbc@sina.com.cn
董建军，1975年生，法学硕士，主要研究领域为金融法、民商法，在《金融管理研究》、《金融论坛》等刊物上发表学术论文10余篇，另参编多部著作。联系方式：djj@icbc.com.cn
【写作年份】2002
【学科类别】经济法->金融法
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