关于审判委员会的几点评论
经过一段时间的细致调查和访谈，苏力先生撰写了这篇关于审判委员会（以下简称审委会）的重要文章。在我看来，这篇文章的重要性与其说是在于对审委会这一制度在中国基层法院存在的合理性作了一番“温和的辩护”，不如说在于，像他以往的许多研究一样，提出了我们在评价一种制度时所应当注意的方法与视角。文章提醒我们，在法律制度的设计方面，没有放之四海而皆准的方案；审委会在中国，尤其是在基层法院的存在，具有语境化的合理性，因为在中国社会“事物的逻辑”中，我们的法官们面临着与西方国家法官不同的问题。由于防止腐败的需要，由于有助于统一特定管辖区的司法标准，由于在可见的将来基层法官的素质还难以有相当的提高，更重要的是，为着减轻法官所承受的压力－－因为基层法官大多生活在一个较小的由熟人组成的社区之中，同时他们不仅要适用法律，而且要判断事实，因此，审委会的存在，至少对于基层法院而言，对于保障更为良好的司法是必要的，或者说是利大于弊的。甚至存在着审委会这一事实也并不意味着我们缺少司法独立，因为在任何国家里，司法独立都不必然表示法官在判决过程中不受外部影响。我们所需要或能够做的，是在现有的基础上，进一步地抑制目前审委会运作过程中的某些缺陷，例如专业化不足，以及某些导致审委会审查过多案件的因素等。在近年来自己对中国司法制度及其改革的研究过程中，我也偶尔涉及审委会制度。苏力也提及我的某些观点，当然是对审委会制度持更多批评的观点。今天，对照苏力的分析，自己也感到这种批评或多或少有些简单化，有些“胡子眉毛一把抓”。我也曾经与不同地方的基层法官有过很多交往，在自己的论述中，也曾为缓解在一个熟人社会里生活的法官们所可能承受的巨大压力而提出某些解决思路。但是，思路没有苏力的文章来得细致，同时也没有对基层司法与高层次司法之间可能的不同给予应有的注意。
尽管如此，对于苏力的一些观点，我还是有些质疑。第一个质疑涉及司法过程的性质问题。我们都知道，司法的主要功能是解决纠纷和给刑事犯罪以应有的惩罚－－在刑事被告人破坏了国家力图维护的秩序，从而导致国家与被告人之间冲突这个意义上说，刑事案件也可以说是发生于国家与被告人之间的纠纷。而随着近代以来社会的变迁和民主观念对司法制度的影响，司法功能的实现越来越不单纯地依赖暴力，而是由当事人将纠纷提交到法院之中，法院并非简单地依据单方面的指控对纠纷加以解决，而是要提供一个公开的论坛，给双方以平等的机会，在严格的程序规则下，通过双方提交证据和对证据加以对质，从而使案件得到最终的解决。
我们可以看出，在这个过程中，主持诉讼过程并最后对案件给出解决方案的法官乃是十分关键的一个角色。当事人及其律师在法庭上费尽心机、唇枪舌剑，目的就是一个，那便是说服法官相信自己方面的主张是更有理的，更合法的。这样，在整个庭审过程中，法官就必须全神贯注，必须具有裁判者所应当具有的权威性。这种权威性是与主持审理的法官握有最终的判决权这一事实密切关联的。假如当事人及其律师知道他们面前的法官并不享有判决权，或者说“重大疑难”－－这是极富弹性的概念－－案件都要由法庭之外的审委会成员作出最后的裁决，他们又如何将法庭作为主战场呢？所谓“案件一进门，各方都托人”，原因就在于能够影响司法结果的不只是法庭上主持审判的那一位或几位法官。如果你能够托到那些有权管审判法官的法院官员，那么审判法官这边托不托甚至可以是无关紧要的。相反，如果大家只能在此公开的法庭上通过相互对质来解决纠纷，主持审批的法官就是作出判决的法官，那么一起案件从诉讼到判决便始终发生在双方当事人的眼前，律师、当事人以及旁听者都将构成对法官的严格监督，这恐怕是保证司法公正的非常重要的一个条件。
苏力引述被调查法官的观点认为审委会有助于抑制司法腐败，因为独任法官或合议庭法官是一人或三人，相对来说更容易被贿赂，不像审判委员会由十人左右组成，较难“买通”。所以，将案件的决定权赋予独任法官或合议庭势必增大司法腐败的可能性。但是，在我看来，腐败的可能性只是在一定条件下与参与决策的人数有关，更可能的腐败机制（或者说抑制腐败的机制）与决策方式有关。我们也可以针锋相对地说审委会判案更容易腐败，因为它可能为某种外部干扰提供进路。重要的差异在于审委会的审议和决策是在完全摆脱了当事人及其律师－－甚至检察官－－监督的情况下进行的。当事人清楚地知道某个具体的法官握有决定权，固然可能引发对该法官施加影响的动力，但是，在另一方面，决策主体的显而易见，又可能引发法官的公正追求－－决策人摆在明面上，监督就会变得切实有力（因为他无可推诿），对自己的人格负责的心理就会很强烈（因为这是我个人或我们三人一手办的案件）。
因此，我们可以说，权力是否腐败主要取决于行使权力者的素质及其制度环境，而不是参与决策者的数量。如果制度设计合理，即使一个人决策，腐败也很难侵入；制度设计不合理，则三千人的决策机构也可能甚至更容易腐败－－责任可以因为人多而趋向模糊，荣誉可能由于人多而微不足道，少数人可能因为自己难以与“沉默的大多数”抗衡而心灰意冷，放弃抗争。因此，就司法制度而言，抑制腐败的根本出路还是提高司法过程的透明度，通过同属法律家共同体成员的律师和检察官的监督，通过利益与诉讼过程密切关联的当事人的监督，以及通过大众传媒的监督，使法官在公开的法庭之上公正地决策。
司法过程的另一个特色是它的过程与结果并非判然两分。一般人会想象法官在听取全部证据和辩论之后作出最后的判决，但是，实际上法官在诉讼过程中往往要对许多与案件最终结果有关的事项作出决定，这些事项有些涉及某个证据的可采与否，有些涉及程序的调整，有些则是对某些争点加以确定。对这些“零碎”事项的决定权乃是司法权的重要组成部分；最终的判决往往是法官在听审过程中许许多多有形的判决与内心的确认累积的结果。然而，在审委会行使最终决定权的案件中，那些握有终极权力的人们大多并没有参与这些“审间决定”的制作，这样必然导致两者之间的脱节，从而损害司法过程的完整性，也增大了司法决策的随意性。
不仅如此，强调司法过程的亲历性还因为法官是一种需要察言观色的职业。早在两千多年前，我们的先人就阐述过“以五声听狱讼”的道理。试想，在法庭之上，当律师询问对方证人某个问题的时候，该证人作了回答，然而此过程中，证人语气有些迟疑，同时脸色也有片刻的不自然，那么法官便会在心里有所警觉，就要通过更多的其他证据对该证人的证言加以验证。这种在不经意中揭露诡诈、于细微处发见真情乃是司法过程最具魅力的方面，同时也是终极决定得以确立的基础。
然而，审委会的成员们却不了解这些，他们只能依赖承审法官的汇报，而我们都知道，汇报是一种概要的转述，之后的讨论以及决策只能以汇报者的言辞以及某些同样很概要的文字材料为依据。事实上，这种方式本身就存在着加剧司法随意性的可能。山东省聊城中级人民法院的几位法官撰文说：“承办人员汇报案件沿用几十年来的口头形式，主观随意性大，即使汇报与案件事实有出入也难以及时发现和查纠；特别是有的承办人员口头汇报时，事无巨细，拖沓冗长，层次不清，重点不突出，导致有的委员对已汇报过或已被询问的案情反复询问，人为地拉长了会议时间；同时，承办人口头汇报，审委会委员像答记者问似的即席讨论答复，没能给各委员留出分析研究疑难复杂案件的必要空余时间，使得他们无法事先针对案情进行全面深入地分析研究，仔细研读有关法律法规，往往很难保证裁判质量。经过审委会研究的案件又被审委会改变裁判意见的也时有所现，造成不必要的重复劳动。”这几位作者认为可以通过改即席口头汇报为提前书面汇报，某些重大但非疑难案件省去听取汇报阶段而直接讨论，以及将表决方式由“随声附合”改为举手表决和必要时的投票表决等措施而使审委会制度得以完善。然而我认为审委会的缺陷来自于这种制度本身；除非在遇到疑难案件时让审委会全体成员都上庭成为主审法官，每个人都听取案件审理的全过程，否则，审委会办案必然是与庭审过程相脱节的，审委会永远会是加剧司法随意性的一个因素。
苏力的文章特别细致地讨论了决策法官所处的熟人社会的生活环境以及我国司法体制里法官既确定事实又适用法律给法官带来的巨大压力，需要审委会作为一种制度化的保护机制，来分担独任法官以及合议庭的责任。我十分赞同苏力对我国法官处境的分析，也主张建立必要的责任分担机制，从而使法官不必总是需要以身家性命作为代价去追求公正的司法。但是，审委会是否是解决这个问题的最好办法，或者采用审委会是否在前门挡住了狼，却从后门放进了虎，我仍然有些不同的看法，这是第二个质疑的方面。
熟人社会对司法制度的影响是一个颇为复杂的问题。其实，与其说熟人社会是个描述性的概念，不如说是个分析性概念；在每一个具体的社会－－一个村镇，一座县城，一间工厂，一所大学－－中，人们由陌生而渐趋熟人化乃是一种常规。例如，在美国这样一个典型的陌生人国家里，构成社会的一些细胞却往往是熟人社区。托克维尔曾考察过新英格兰地区的乡镇，从他的描述中我们可以看到，由于人们积极地参与公共事务，选举地方官员，确定税收标准，作为陪审团成员参加审判，那里同一乡镇之中的人们相互之间的了解和熟悉程度或许要高于我们的村镇，利益的共同性也高于我们的村镇。至于欧洲大陆国家，村镇的稳定性则更超过美国。然而，在欧洲大陆国家，为什么在没有陪审团分担专业法官责任与压力的情况下，司法的决策模式仍然与我们这里不一样呢？
说到底，法官所承受的社会压力是与特定社会的政治文化传统相关联的，或者说，政治文化传统对司法决策模式往往有一种塑造作用。决策模式得到大多数社会成员认可就具有了正当性或合法性，即使是判决结果对某些当事人不利，司法机关所受到的压力也会保持在制度可以承受的限度之内，判决的执行不会存在很大的障碍。相反，决策模式与社会成员的信念相抵触，司法机关便会与外部社会处于紧张的对立之中，不断地受到激烈攻击，所谓判决执行难乃是必然的。
虽然有出于对司法人员整体素质的顾虑，需要设置某种审查机构以便使司法过程更审慎，但是审委会在司法机关（以及检察委员会在检察机关）中所获得的地位却更多的是我国近半个世纪以来的政治文化传统的产物。在“民主集中制”成为一种毋庸置疑的意识形态信条并且成为各种机构、不同行业的议事通则的情形下，法官个人独立地进行司法决策是一件难以想象的事情。因此，自1949年以后，法院的决策权越来越从个人转向集体。不过，至少在50年代中期，克服法官个人决策的主要措施还是合议制，而不是审委会。审委会对具体案件决定权的强化可能是70年代末以来的事情。这一趋势与我国长期以来强调阶级斗争和计划经济，导致司法界的专业化程度总是处在一个很低的水准上，因而不得不通过更多更严密的监控机制以保证司法决策的质量有关，同时，文化大革命结束后的社会舆论气候也使得所谓集体领导有了更强的说服力。此外，大量冤假错案的平反昭雪在使那些蒙受冤狱者重见天日的同时，更使人们看到，恣意的和压制性的司法制度会给个人权利带来多么可怕的灾难。因此，限制法官个人的权力，强化审委会监督也具有了无可置疑的正当性。
当然，我们的官方司法话语极少论及审委会分担法官以及合议庭责任和减轻社会压力的功能，然而，如同我们在前面提到的那样，从实际的情况来看，法官是需要某种制度设置来抵御外部压力的。苏力认为审委会可以起到这样的作用。但是，在我看来，这种作用是极其有限的。首先，正如苏力所指出的，近年来的趋势是审委会审议案件越来越少，民事案件只占千分之七左右，刑事案件稍多些，约10-15％。由于涉及与行政机关的关系，因此，“绝大多数行政案件都会进入审判委员会”，但不幸的是，行政案件本身的数量却极少。这样，法官在办理绝大多数不可能进入审委会的案件的过程中，审委会这个护身符便不存在了。我们看到，一些论者还明确地指出，“合议庭由于不愿得罪人、不愿承担责任而向审委会汇报的，原则上不予准许，以增强合议庭严肃执法的责任感，减少审委会不必要的工作量。”
那么，是不是除了按某种惯例通常可以进审委会之外的案件，承审法官以及合议庭所承受的压力就小呢？恐怕很难下这样的结论。对于当事人来说，自己的案件都是至关重要的。既然生活在熟人社会之中，可以通过某种渠道疏通关系，小付出，高回报，又何乐而不为呢？假如自己付出了，却没有得到应有的回报，或者对方当事人权高势重，自己难以抗衡，又如何不怀恨在心呢？于是，所谓社会攻击－－让法官成为腐败或说情的对象，或者成为各种形式的报复的对象－－在绝大多数案件仍然是在所难免。
再说少数能够进入审委会的案件，就许多情况而言，这类案件所遭遇的外部压力固然可能更大，但这种压力却往往并非指向承审案件的法官，而是法院的院长和副院长们。例如，行政案件涉及政府，搞不好要得罪地方党政首脑。谁最怕得罪党政首脑呢？通常不会是承审案件的普通法官，而是前途与命运在很大程度上操纵在地方权势手中的院长、副院长们（希望获得好感，从而提升到院长或副院长位置的庭长或许也会对这种压力或利诱十分敏感）。一般情况下，地方党政官员要影响一个案件的结果，不大可能也不太必要直接找承审法官，而更多的是跟院长们打招呼。说实在话，院长们恐怕很难以案件要由审委会决定为理由向对方说不－－稍通官场权术者都会知道如何不留痕迹地将自己的意图化作集体决策。这时，审委会的存在不仅不能成为抵御外部压力的屏障，相反，它完全可以成为外部压力进入法院的最便利的入境通道。我们总是想着让普通法官向干预他的人说：“这个案件是要上审判委员会的，我作不了主。”为什么不能换个思路，建立这样一种制度，让院长们“无奈地”对试图干预他们的人说：“我实在是心有余而力不足，具体案件如何处理我作不了主，我没有权力干涉法官办案。”
写到这里，发现这篇简评文字已经不短了。最后，我们或许该讨论一下，在中国社会里生存的基层法院到底能否建立法官个人独立类型的审判制度。虽然是纸上谈兵，但我们还是应努力避免苏力所批评的那种“站着说话不腰疼”的“贵族话语”，真情地体会基层法官的处境和苦衷，提出可行的制度建设思路。
也许我们要首先确定一个出发点，那就是，无论是在一个所谓陌生人社会，还是一个熟人社会，对案件或纠纷进行公正的裁判总是会受到人们的欢迎的，至少是会得到更多人的默许的。可以说，一定程度的公正乃是社会得以具有基本生活秩序的前提。与此同时，虽然作为人，总是要追求自身利益的最大化，然而，绝大多数人却不见得要追求不正当利益的最大化。就我们所关注的司法制度而言，虽然每个当事人都希望自己的案件能够通过诉讼获得对自己有利的结果，但是，想通过诉讼发不义之财，或者犯了罪却理直气壮地认为法院不应对其加以惩罚的人却毕竟是极少数。也就是说，如果司法机关能够做到大致的公平，或者说，诉讼的结果，能够达到常理上的公平，加上判决书必要的说理内容，即使是采取独任制，法官所受到的外部压力也会维持在一个合理的限度之内；反过来说，如果社会攻击达到极度强烈的程度，我们应当说是司法制度出了问题，而不是生活在法院周围并对法院不满的人出了问题。
确立了这样的前提之后，我们可以作出这样的假定，如果说当前我国基层法官受到种种攻击（威逼利诱）的话，那么根本的原因并不在于他们所处的社会是由陌生人抑或熟人所组成，而主要是由于司法体制以及司法权行使方式以及行使过程给这种攻击提供了进路。如何在制度上改变这种状况呢？从上面的分析我们可以看出，对于减轻法官压力和保证司法公正，现行审委会正面作用不大，负面影响却不小。尤其是从长久的制度建设层面上看，虽然保留或者改进审委会可以在一定程度上为法官提供庇护，但是，与之相伴随的副作用将会永久性地危害我们的司法制度。浅见以为，与其在稳固审委会这种难以增进司法公正的事业上下功夫，不如用更多的心力去探索，如何以司法而非行政的形式和机制去解决目前中国司法所面临的问题，例如，改变司法区划与行政区划重合的做法，同时改变司法财政与司法人事体制，从而使法院院长们不再对地方首长惟命是从；提高和统一法官选任的标准，从而通过共同体的职业意识提高司法权的行使质量，并实现法官的自律；真正地实行公开审判，使得司法过程成为让证据说话、“水落石出”的过程，从而使败诉的当事人更容易心悦诚服地接受判决结果；强化程序观念，因为严格的程序规则既可以为不同的当事人提供平等的保护，同时更可以为决策者提供保护－－因为程序是稳定、严格并且平等地适用的，因此，败诉人即使是怒气冲天，也无法找到攻击司法制度的把柄；逐渐地增大司法判决的说理成份。我相信目前通行的这种不详细陈述判决理由的判决书制作方式乃是危害司法之堤的“管涌”现象，它一方面为裁判者上下其手提供了便利，另一方面，又使得法官无法发挥判决书的说服作用和风险转移作用，不免时常引火烧身；改变司法判决的执行机制，将执行判决这种行政事务交由行政机关（例如公安机关）履行……凡此种种，这类措施或许难以具有立竿见影的效果，然而，却是中国的司法制度走向合理化的必要步骤，同时，我以为它们的实施成本也比通常人们想象的要小。]
【注释】
1999第一卷 第二辑
【出处】
北大法律评论
【参考文献】
北大法律评论
【写作年份】2002
【学科类别】法学理论->法理学
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