法 官 素 质 论
法 官 素 质 论李景恩
近来关于法官素质的议论有愈来愈烈的态势。可以说全国上下对法官素质的关注从来也没有象今天这样密切，对提高法官素质的期望从来也没有象今天这样强烈。那么，法官的素质究竟如何？究竟如何有效提高法官的素质？笔者不揣浅陋，在这里谈一下粗浅之见。
一、法官素质之现状
纵观各新闻媒体，有的学者认为现在法官的整体素质低下，难以适应市场经济环境下审判工作的要求，有的学者则认为现在的法官在司法经验上具有一定优势，学历教育又取得了一定的成果，法官的专业化程度有了很大提高，法官素质基本上可以适应审判工作的需要。笔者认为，要评价法官的素质高低，首先要确定一个参照体系，一个评价标准，不能离开具体的时代背景去空洞地评价法官素质的高低。
笔者认为，法官的素质必须能够适应市场经济条件下高度专业化的审判工作的要求。做一名称职的法官，既要具有大量的法学专业知识和丰富的司法实践经验，还要能够熟练运用所掌握的法学理论和法学知识解决审判实践中遇到的各种问题，准确适用法律审理各类案件，也就是应当达到最高法院所提倡的“专家型”的标准。
那么，我们现在的法官究竟有多少达到上述标准了呢？不可否认，我们的各级法官确实有一些高素质的法官，我们有些法院，特别是高级法院或经济发达地区的法院，吸收了一批法律专业本科或硕士、博士毕业生，他们有着坚实丰厚的法学理论基础，经过一段时间的司法实践，积累了丰富的审判实践经验，能够熟练地运用法律和法学理论解决审判实践中遇到的各种法律问题，已经成为各级法院的中坚和骨干。但遗憾的是达到这样标准的法官所占的比重并不高，整体上是经济发达的地方优于经济欠发达的地方，上级法院优于下级法院。实事求是地说，我们有相当一部分或大部分法官还没有达到政治过硬、业务精通的要求，有的还相距甚远。
先说法官的专业化程度。我们习惯于用我们的法官通过参加了什么业余学习，获得了什么文凭，大专以上学历占法官总数的百分比来证明法官素质的提高。不可否认，我们的法官具有大专以上学历的比例是呈逐年上升的态势，有的法院已经达到了80%或者90%以上，有的中级法院已经将法官是否全部具有大专以上学历作为考核的标准。如果单从数字看，我们的法官素质还是说得过去的，这也是一些人用以证明法官队伍专业化程度提高的主要论据。但这只是表面现象，应当看到这些80%或90%以上具有大专以上学历的法官中，只有很少一部分是普通高等学校的毕业生。其他大多数是参加工作以后在职参加业大、自考、函授、刊授等毕业的，当然其中也有一少部分人通过这种方式的自学掌握一些法律知识，但不可否认的是这种学历教育的功利性。大部分人是为文凭而学习，而不是为知识而学习，这种业余的学历教育对学员整体素质的提高是十分有限的，应当说法官整体的业务素质并没有产生预期的飞跃，文凭和水平还有一定的差距。
再说法官的业务能力。尽管我们的审判人员具有这样那样的文凭，但有一些法官审起案子来是语无伦次，大白话充斥庭审，写的审理报告判决书让人不知所云。他们弄不清复杂的法律关系，搞不准各类当事人和诉讼参与人的称谓，判决书千篇一律，论理不充分，错字、漏字时有发生，语言逻辑不清，判决条款甚至发生歧义。我们搞了那么多年的裁判文书改革，为什么成效不显著？根本原因就是我们的一些法官根本就不具备撰写合格法律文书的素质，而提高素质又不是裁判文书改革所能奏效的。
二、法官素质之成因
提高法官的素质必须从探究法官素质不高的原因入手。笔者经考察认为，造成法官素质的低下的原因主要有以下几点。
一是选拔任用法官的标准过低使得法官的整体素质先天不足。长期以来法院实行的是行政化的管理体制，法院的人员大多从其他行政机关、学校调入或从转业军人中补充，这些人大专以下学历占多数，他们中绝大多数没有法律背景，吸收的普通高等院校毕业生极其有限，法学专业毕业的毕业生就更少，就拿笔者所在的基层法院来说，77名法官中只有3名是大学法律专业毕业的，只占3.9%，导致法官的整体文化素质偏低。
法官法公布以前，几乎没有录用法官的标准，进入法院的人员只要不违法犯罪，经过一段时间都会被任命为审判员，不论你是大学毕业还是小学毕业，结果导致法官队伍无节制膨胀，形成了一支数量庞大而素质参差不齐的法官队伍。法官法确定的选拔法官的标准比照发达国家是较低的，但就是这样一个标准在实践中还常常被打了折扣。应当说法官选任的标准过低是造成法官先天素质缺陷的直接原因。由于选任法官的标准过低，致使相当一部分人虽有法官职称但却不胜任法官职务，造成审判效率低下，案件质量不高。
二是法官本身的素质低下使提高法官的素质的努力难以奏效。多年以来，我们一直致力于提高法官素质，也采取了一些措施，如岗位练兵、业务培训、参加各种类型的成人教育等。不能说这些措施一点效果也没有，但提高的程度是有限的。原因是一些法官本身的素质太差，只有初中或高中毕业，难以通过短期的培训掌握系统的法律专业知识，只能通过审判实践去慢慢积累。这样，他们所掌握的法律知识只能是支离破碎的，大多以实用为目的，缺乏系统性。他们对常用的法律条文可能比较熟悉，但对法学的基本理论掌握的程度就极其有限了。他们在办案中只知道套用现成的法律条文，而不善于用各部门法的基本原理去分析解决问题。
三是行政化的管理体制使在职法官缺乏提高素质的动力。行政化的管理体制不仅不能保证选拔出高素质的法官，更重要的是还造成了法官价值评价体系的扭曲。各级人民法院几乎毫无例外地存在着一个“金字塔”式的权力结构，而这个“金字塔”又不是完全按照人员的素质高低构建的，一个高素质的法官在法院干了一辈子，熬成副院长的机会几乎微乎其微，而一个其他党政部门的官员尽管没有任何法律背景、尽管从来也没办过案子，但因他具有相当的行政级别调进法院就可任院长、副院长、审判委员会委员！实际上，评价一个法官水平高低的标准已经变成了他实际享有的行政级别的高低，而其本身所具有的法律素质倒在其次了。那些真正高素质的法官在法官群体中并不具有优势，论级别他们由于年轻或社会经验不足无法得到晋升的机会而处于较低的等级，论待遇他们由于级别低而无法享受到较高的待遇，他们所享受的级别待遇与实际能力的不平衡导致他们对前途、对事业的悲观失望，而逐渐丧失了进取心，导致他们的整体素质停滞不前或下降。整个法官队伍缺乏应有的生机和活力，这就是现阶段各级法院的法官学习业务提高素质缺乏内在动力的根本原因，这就是我们花了那么多钱搞了那么多的进修、培训而效果不理想的真正原因，这也是提高法官整体素质的最大障碍。最高法院也在五年改革纲要中指出“现行的法官管理体制导致法官整体素质难以适应审判工作专业化要求”。可以说，漠视司法规律、已经不适应时代要求的行政化管理体制是造成法官队伍整体素质低下和素质难以提高的根本原因。
三、法官素质之提高
笔者认为，要想真正提高法官的素质，必须解决以下三个方面的问题。
一是解决选拔法官的标准问题。
首先，应当充分发挥统一司法考试的作用，及时从通过考试的合格人员中选拔法官，加快法官队伍的更新。
新近颁布的法官法修正案规定，从2002年开始，初任法官必须通过全国统一的司法考试。最高法院应当尽快制定从通过考试的人员中录用法官的办法，尽快从通过考试的人员中选拔法官，以防止人才的闲置和浪费。此外，应当鼓励在职法官参加全国司法考试。在职法官参加司法考试，可以极大地提高法官的业务素质，应当大力提倡和鼓励。鉴于这种司法考试具有相当的难度，通过这种考试要付出极大的努力，能够通过这种难度的考试，表明其业务素质已经达到了相当的水准，所以应当考虑对通过考试的人员适当提高待遇，如提高法官等级，增加工资等，以鼓励更多的人参加考试。
其次，必须改革干部管理体制，堵塞用人机制上存在的漏洞。目前，选拔任命干部的权力仍归地方，应当尽快理顺关系，改由上级法院管理下级法院的干部。不然，各级法院就难以抵制地方党政部门向法院派遣干部。法官法实施以来，尽管规定法院进人必须经过省级法院审批，可由于法官的人事管理权仍归地方，这几年又进了大批不符合标准的人员。为防止此类事情发生，就必须进行干部管理体制的改革，从体制上彻底堵住漏洞。
二是要解决培训方式问题。
首先，应当增强培训的针对性。法官培训应当以全面提高法官整体素质，使法官适应新形势下的各项审判工作为目的。为达成此目的，应当根据各级各地法院的不同情况，制定详细具体的、切实可行的培训方案，并按部就班地实行。现在的法官培训以临时性的突击培训为主要形式，法官的素质难以从根本上得到提高，应当采取基础培训和专门培训相结合的方式。基础培训应以正规的课堂教育为主，辅以生动活泼的教学方式。培训的时间不宜过短，比如每年进行1—3个月的系统培训；专门培训应当立足解决审判实践中的专门问题，增强培训的针对性和实践性，使学员学之能用。
其次，法官培训应当与法官的考核、晋级挂起钩来。培训只是形式，要想真正提高法官的素质，必须增强法官学习业务知识的自觉性，变要我学为我要学。而要解决这个问题，就必须把培训的成绩和法官等级的评定、职务的晋升紧密地结合起来，形成培训与考核、任用三位一体的有效运行机制。各级法院法官管理部门应建立干部培训档案，如实记载干部培训次数、培训时间、培训成绩与鉴定。这些都要求法官教育培训要尽快建立制度，形成规范，使之成为整个法官制度的重要组成部分，以保证法官教育培训实施的严肃性、权威性和有效性。
三是解决法官价值的评价体系问题。
造就一支高素质的法官队伍，光靠选拔与培训是不够的，还必须重新构建适应时代潮流、能够充分体现法官队伍专业化要求的法官价值评价体系。
首先，应当改革法官等级的评定办法。非常遗憾的是，刚刚结束的法官等级评定过多地考虑了法官的工作年限和行政级别，以法官的任职年限和实际享有的行政级别套用相应的法官等级，而没有规定量化的评定和晋升标准，特别是业务能力的考核标准，因而造成年龄越大、行政级别越高法官的等级就越高，而一些年富力强、具有一定法学理论功底和丰富实践经验的业务骨干因任职时间较短和行政级别较低只能授予较低的等级，他们所享有的等级与实际具有的素质和贡献不成比例，挫伤了他们的工作积极性和进取心。实际上，这种等级评定的方法确认和强化了法院行政化的管理体制。笔者认为，法官等级的评定必须以法官的素质为依据，必须破除那种论资排辈、漠视素质高下而以行政级别高低评价法官价值的模式，建立一种以素质为中心的法官价值评价体系，使那些真正高素质的法官能够享有较高的待遇。为此笔者建议，应当尽快修改法官等级的评定办法，在严格考核法官政治素质的同时，制定严格的晋升标准。是否可以考虑建立法官等级考试制度，明确规定，法官等级晋升必须通过相应级别的业务考试。只有这样，才能真正调动广大法官学习业务的积极性，使那些高素质的人才脱颖而出，才能真正吸引高素质的人才加入法官队伍，才能保证将来通过司法考试进入的高素质法官不被低素质的法官同化。
其次，制定新的工资标准。法官法修正案规定，法官的工资标准由国家另行规定。笔者认为，制定新的工资标准必须体现素质优先的原则，同时要照顾到经济欠发达地区的法官。目前，各级法院均是以行政等级确定工资标准的，但行政级别不等于素质等级，所以在制定法官工资标准时应当保证行政级别较低但法官等级较高的人享受较高的待遇，以激发他们的工作积极性。
另外我国各地方的经济发展水平相差较大，由地方财政拨付法官的工资，造成上下级法院和各地区法院法官工资标准相差太大。笔者所在的县级法院院长月工资不过千元，而中级法院一般的法官比县级法院的院长挣的都多，这是极不正常的。上级法院需要高素质的法官，基层法院同样需要，工资标准相差如此之悬殊，势必产生高素质的人材向上级法院和经济发达地区法院集中的趋势，不利于基层法院和经济欠发达地区的法院吸引高素质的人材。所以应当统一法官的工资标准，使上下级法院、经济发达地区和经济欠发达地区法院法官的工资标准相差不致太多。
第三，引入竞争淘汰机制。现在法官的数量过于庞大，短期内大幅度增加法官的编制显然不大可能。这就造成了两个难题，一是现在的法官队伍自然淘汰过程漫长，二是高素质的人材难以尽快充实法官队伍。所以笔者建议，对在职法官进行淘汰。淘汰的标准应当是量化的、公平的，可考虑在三年内让45周岁以下的法官参加国家司法考试，由最高法院或高级法院在国家司法考试录取标准以下适当确定一个分数线，三年内达到此标准的，视为取得执业资格，继续任法官，三年内达不到此标准的，作为法官助理。考虑到法官队伍的稳定，可保留这些人的法官等级和行政级别，不降低待遇。而对执业法官则要适当提高工资标准，此举可以使在职法官产生极大的危机感，促使他们努力学习、提高素质。也可以腾出法官的编制，以便从通过国家司法考试的人员中选任法官，加快法官队伍的更新换代。
作者单位：辽宁省建平县人民法院。
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【写作年份】2002
【学科类别】未分类
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