行政法学几个理论问题的研究
行政法学几个理论问题的研究卢刚
序言
在众多的法律部门中，行政法或许是最缺乏理论基石的，这固然同行政法的历史背景密切相关，但更多的应是现实基础的问题。也就是说，现实土壤的缺乏，致使行政法的理念不是依附于宪法的精神之下，就是流入行政管理学的价值取向中去，再不就是完全禁锢在“形而上”的法哲学当中。如何使行政法的理论研究达到完全的独立性和科学性，如何让行政法的精神充分的指导实践，这应是我们所关注问题的核心。以下便是笔者对行政法几个理论问题的思考：
一． 行政法的部门法地位问题——重定宪法与行政法之关系
时至今日，很少有人会否认行政法作为一个独立的法律部门所应具有的重要意义，行政法是位于宪法之下、一国法律体系中最重要的部分之一。由于其紧紧的围绕着行政权力展开，也就意味着行政法有着与民法、刑法等部门法完全不同的视野和内涵，其所调整的社会关系的广泛性，复杂性，易变性更是其它部门法所难以比拟的。“在每一种行政法理论的背后都是国家的理论”，行政法所与生俱来的政治性决定了其与宪法之间存在着千丝万缕的联系，在很大的程度上，行政法被认为是具体化的宪法，是宪法的动态部分，宪法则被认为是行政法的来源和基础。以上的观点在现实中的反映就是宪法教研室与行政法教研室的合并，“宪法学与行政法学”被称为统一的学科，很多学者均从事宪法与行政法的双向研究，而且行政法学的理论体系还存在着和宪法学体系含混不清的问题。概括地讲：行政法作为独立部门法的地位只是得到了形式上的承认，行政法与宪法的关系在很多问题上没有理清，行政法相对于宪法的独立性在某种程度上为人们所忽视。
实际上，宪法与行政法同属于部门法，彼此并不存在什么“隶属”关系，根本大法只是从宏观上给行政法以指导。宪法调整的对象是整体利益与整体利益之间的关系，包括平等的及不平等的两个方面，而行政法却调整以公共利益为本位的一定层次的公共利益和个人利益的关系。公认的观点是，宪法是行政法的母法，行政法是作为宪法的具体法来运用的，是宪法的实施法，实际上，任何部门法都可以称为宪法的实施法，只不过行政法在政治性和价值取向上同宪法精神保持相当程度的一致罢了。我们可以认为，宪法与行政法存在着共同理论渊源和价值体系，行政法的基本原理源于宪法的实体价值，完善的宪政精神将充分的指导行政法的发展。但如果宪政传统的缺乏、宪法价值的式微，决定了现有的宪法发展程度根本不足以为行政法提供理论依据，那么再称行政法为“动态的宪法”明显是不符合实际的，而行政法抛开宪法的微弱束缚以获得独立的发展，并非不合逻辑、不合情理，而是一种无可奈何的必然。
英国行政法的权威韦德认为“整个行政法可以看作宪法的一个分支”，这种说法自龚祥瑞先生引入以来，一直在中国有很大的影响，实际上这种观点并不缺乏合理性，只是不符合中国宪法与行政法的各自发展情况。黑格尔曾说过中华帝国没有宪法，事实上“宪法”也确实从观念到制度均是舶来品，而不是中国自生的文明，整个宪政制度的发展一直处于弱势，根本没有成体系的宪法观念，宪法的理论指导作用实际上一直被架空。中国的宪法学界一直标榜建立完备的宪法学体系，但迄今为止基本上还是一种注释法学，而且在某些研究领域甚至还不如王世杰、钱瑞生在上个世纪三四十年代的研究水平。中国的行政法完全是在宪法麻木不仁的状态下、在缺少违宪审查制度的前提下，独立地发展起来的，缺少应有的宪法基础。而英国行政法的发展却具有极强的宪法背景，“它直接发源于法治和议会主权的宪法原则”，英国没有一部成文宪法，宪法与行政法的界限也不易划分，然而几百年的宪政传统和戴雪根深蒂固的偏见足以使其将宪法永远的置于行政法之上，并具备充分的理由说明行政法是“动态的宪法”。中国的行政法并无如此深厚的宪法渊源，行政法具有很大的独立性，并不是简单的宪法的附属品，相反却在广泛的实践领域为宪法提供了素材和实证基础，充实了宪政的精神，促进了宪法的发展。因此，过于强调行政法对宪法的依附性和宪法价值的绝对决定性，是不符合客观实际的。
德国行政法之父奥托·麦耶曾主张“宪法消灭，行政法存续”，用以揭示宪法与行政法之间的差异性。这种绝对化的观点自然招致了很多批驳，然而其本意所强调的行政法对于宪法的独立性，却随着时间的流逝而日见合理性。同样，日本学者室井力也认为“宪法作为国家的最高基本法，是政治价值的体系法；而行政法随以宪法为前提，但却是行政技术的体系法。”即使一国的宪法能够发展到十分完备的地步，也并非能全面根本的拘束行政法，宪法只能抽象地指导国家行政管理的实践，而永远不能像行政法那样直接地规制行政主体和相对人错综复杂的活动。宪法基本原则及其反映的法的价值标准仍然是抽象且多义的，行政法必然在很大的范围内有自主选择的可能性，以适应行政活动多样性的需要。笔者并非想否定宪法与行政法千丝万缕的联系，只是认为，过于接近宪法的行政法体系会使其同国家行政管理的实践拉大距离，而且行政法并不从属于宪法，只能说宪法价值对行政法原理具有普遍的指导意义，是一种宏观的价值导向。如果总结宪法与行政法的实质性差异，主要有以下几点：
1．研究领域和价值特性的不同。宪法作为最高的、根本性的规范，研究与调整国家权力的存在、活动方式及其作用，对立法，司法和行政等所有领域都予以原则性的规定，具有浓厚的政治性与意识形态性；而行政法是专门研究行政权的一种体系，部门性的特点比较突出，价值中立性也比较明显，“警察行政”向“服务行政”的转化更是决定了行政法发展的非政治化趋势，专业化的文官制度便是很好的例子。
2．调整原理和学科联系的差异。由于宪法的政治理念性比较强，在具体的调整方法上往往与政治学、法哲学等学科相互联系，往往对社会关系的调整加以原则性规范，很少含有法律责任的要素；而行政法的概念与体系的确立往往各多地依赖行政学、民法学等学科，其技术性、专业性色彩浓厚，对事物通常作详细、具体的规定，而且行政法的强制性要比宪法明显得多、直接得多。
3．发展趋势的各自分立。在中国，宪政精神的充实方式主要是指“宪法的司法化”，即通过宪法诉讼和违宪审查来保护公民的基本权利。可以说，宪法能否司法化是中国有没有真正意义宪法学的标志，宪法诉讼和宪法监督将成为宪法学界的主要研究对象；而随着行政活动的多样化与行政现象的综合化，行政法的调整领域已从公法领域扩大到私法领域，“行政法的私法化”成为现代行政法的发展趋势，并直接影响着行政法体系的构成，行政指导、行政契约以及行政程序的法典化将成为21世纪中国行政法学的研究重心，行政法将获得前所未有的发展空间。
总之，中国目前宪法与行政法的总体发展处于同一阶段，而且行政法略为领先，不客气的说，几十年来宪法领域并没有为行政法的发展提供什么理论基础，而是行政法独立的构建了自己尚不成熟的理论价值体系。行政法作为一个独立的法律部门，绝不是简简单单的“宪法的动态部分”，它对宪法的原则予以具体化，并对符合宪法方向和精神的许多变化了的社会关系及行为予以规范，反而在很大程度上推动了宪法的发展。实际上，从行政活动实际需要的角度来研究行政法，要比从宪法的角度研究更客观一些，更实际一些，即使目前很多学者并不承认这一点。离开了现实的行政管理活动，否定或抵制行政管理实践与行政法的密切联系，单纯地指望并不充实的宪政精神的指导，行政法就会失去存在的意义，一种部门法上的独立地位也将被完全的抹杀。因此，宪法就是宪法，行政法就是行政法，“宪法与行政法学”的设置绝对是欠妥当的。两者在研究队伍，研究方法，研究思维方面都是不能混同的，片面的强调其共性，无视两者的巨大差异性，硬性地将宪法与行政法捏在一起是绝对不够科学的，也是不利于这两个学科的各自发展的。尤其对于行政法学来说，如何正确地看待行政法与宪法的关系，将成为影响行政法学研究方向的重要因素，也将是行政法的部门法地位能否得到实质性认同的决定性因素。
二． 行政法的理论基础问题——对“平衡论”的反思与置疑
“平衡论”无疑是当今行政法学界的主流学说，自1993年至今经久不衰，成为热点中的热点。该理论以行政法的核心——行政机关和相对人的权利义务为出发点，立足于行政法领域各阶段的非平衡性，着眼于全过程的整体平衡，意图围绕“平衡”这一主题重构行政法学体系，进而成为行政法的理论核心，并以此创建深层次的行政法哲学。但是，主流的观点并不意味着无懈可击，平衡论一样有致命的弱点，大部分平衡论者对自己的论题本身和论证的方法缺乏足够的反省，对立论范畴的合理与否以及论证方法的局限性没有清醒的认识，以致于仍在一种朦胧的状态中反复阐明自己的基本观念，从而达不到让人完全信服的程度。批评“平衡论”的说法很多，侧重点各不一致，很多提法到现在也没有定论，还有一些极易被驳倒，总之系统全面的批判性观点尚不多见。实际上“平衡论”存在的问题很多，单是以下的三个问题就具有一定的代表性：
1．自身理论的模糊性。平衡论的一个很著名的观点就是“这种平衡既包括不同主体之间的权利义务平衡，也包括同一主体自身权利义务的平衡”，而其中这个“自身权利义务的平衡”是很值得商榷的。 权利和义务不是孤立存在的，而总是放在法律关系中来讲的，一定的权利总是对应一定的义务，但这种对应是两个主体彼此之间的对应，即“一方的权利对应另一方的义务，一方的义务对应另一方的权利”。法律可以通过相应的配置，使不同主体间的权利义务达到总体上的平衡，但却不能精确地使一方所享有的权利等量于其所应当承担的义务，因为总体上的平衡并不意味着单独个体自身的权利义务也是平衡的，并且这也超出了行政法所能调整的范围。不只是行政法，其它法律部门也不能保证个体的权利与义务达到内在的平衡，因为如果没有外界对应物，孤立的权利义务是没有意义的，也是根本无法衡量的。因此，“自身权利义务平衡”的观点在很大程度上造成了“平衡”范畴的模糊。还有一个问题，平衡论者将管理、控权、平衡分别加于古代、近代、现代行政法之上，仿佛行政法的历史发展就是这样一种单线进化模式。实际上，“古代行政法”的提法本身就是一种错误，而且这种观点也不符合实际：以前苏联为代表的“管理法”实际上并不在“控权法”之前出现，相反却在其后。“管理——控权——平衡”的进化论图式是一种很武断的观点，因为其忽视了国别、历史时期、民族习惯的差异，是相当不科学的，而且更不符合实际。提出一种理论，自然不能回避其本土资源的问题，“现代行政法是平衡法”的命题并没有对特定行政法所处的特殊情势背景加以考虑，而是以很强的主观性得出这一结论，显然缺乏说服力。
2．论证方法的粗糙性。“平衡论”为了证明自己的观点而引入了一个很富挑战性的论证工具——“理想类型”模式，这种由马克思·韦伯创立的论证方法为平衡论提供了不可或缺的对立模式。但是，使用理想类型模式是要注意到其主观性过强的问题的，即以这种方法得出的命题是不会以纯粹的形态存在于现实之中，也没有完全的经验性例证与其相对应。简而言之，“管理论”和“控权论”都是平衡论者为了论证的需要而从复杂多变的现象中抽象出来的，是基于分析和阐述的需要而构建。说得通俗一点，平衡论的对立模式完全是为了说明平衡论的合理性而“造”出来的，因为迄今为止并没有任何学者明确把自己的理论冠以管理论或控权论，也没有哪个国家公然宣布自己的行政法是管理法或控权法。使用理想类型模式固然是富有开创意义的，但也有不易掌握、界定困难等缺点，很容易导致简单化和绝对化。而且“平衡论”要想进一步论证自身的合理性，必须从自己的明确主张入手，而不是以历史对比的方式、借批判两个靶子来增强说服力。“平衡论”的另一个论证工具——矛盾分析法也并不明晰，很多平衡论者是从“权力——权利”的二元对立统一得出平衡兼顾的结论的，是无论如何也无法摆脱以现有的矛盾论观点套用于行政法领域的嫌疑的。并非任意两个社会主体之间发生的关系都具有对立统一的性质，矛盾分析法的运用必须与矛盾统一体所处的时间、地点、环境相吻合，否则我们无法判断矛盾发展处于何种状态为平衡状态、何种状态为不平衡状态。实际上，矛盾分析法与“平衡论”并无特别密切的联系，如果说权力——权利的对立同一能够得出“行政机关与相对人权利义务平衡”的结论，那么其它的论证方法岂不是失去了存在的必要。因此，“平衡论”运用矛盾分析法是很粗糙的，其解决问题的能力远次于诱发问题的能力，本来能够直接说清楚的问题却因矛盾分析法的运用而复杂化，这不能不说是平衡论论证方法的又一缺陷。
3．实证意义的欠缺性。包万超博士一针见血的指出，“平衡论”最大的弱点就是操作层面上的问题、应然性与实然性的问题。这无疑是对“平衡论”的又一有力挑战，即使他所认同的“公共选择理论”也面临着与“平衡论”相同的困境，但他的分析与那些单纯从方法论角度抨击平衡论的主张相比，绝对是抓住了问题的核心。正向他所说的那样，“学术地位和制度意义基于平衡理论还隐含一个内在要求，即这种理论不仅能提供一种值得认可的价值判断和法律秩序，同时它必须具有可操作性”。无论平衡论者怎样反复论证其理论的合理性和重要意义，但如果忽视对该理论实证基础的关注，“平衡论”的建构就无异于沙滩上作画。这也就意味着，平衡论目前作为一种规范理论还必须发展出一种实证基础，旨在操作层面上使“行政权与公民权应当平衡”这一规范性问题转换成“行政权与公民权可以平衡”以及“怎样平衡”这一实证性问题。而平衡论到目前为止仍然仅仅是一个应然性的命题，对行政机关与行政相对人的权利义务配置符合什么标准、达到什么状态才算是平衡却缺乏严格的界定，也就是没有现实的对应性。此外，平衡论者没有把行政法的平衡问题放在我国现阶段所处的社会环境中加以考察，对于现实国情条件在行政法理论基础问题上所产生的影响也未加论述，从而未能突出“平衡论”对中国行政法的现实针对性，使得平衡论带有更多的理想模式色彩，而淡化了其本应具有的现实指导作用。不但如此，实证意义的欠缺反过来也阻碍了“平衡论”的进一步完善，比如新近提出的“制约机制与激励机制的整和”，也仅仅是从数量上丰富了“平衡论”的内容、拓展了平衡论的空间，但在改善平衡论原有理论缺陷的方面却没有什么突破，而实证意义的不足无疑是其主要原因。如何逾越实证性问题这一障碍，充分的指导实践，将是对“平衡论”一次极大的考验。
任何理论都有其不完善的一面，我们不能因“平衡论”存在着上述问题就将其“一棍子打死”。“平衡论”是有其合理内涵的，至少其在理论上构建了行政权与公民权的最完美状态。但“平衡”并不是行政法的终极目的，而只能称其为一种手段、一种方法，行政法的最终着眼点是更高层次的追求，而不是仅仅满足于简单的“平衡”状态。还有，作为一种起步较晚的应用法学，学者们应该更多的关注该部门法的应用问题，过多的关注于理论基础是不利于行政法的推广和普及的。总的看来，行政法的理论基础已经全面的“法哲学化”，“认知模式”的出现更是使 “平衡论”让人望而生畏，如果平衡论者真的想推动这一理论的继续发展，就不能继续“高深”下去，而必须在现实中找到立论的基础， 如果一味的谋求理论论证，而忽略其现实对应性，这肯定也是有悖于“平衡论”的初衷的。
三． 行政法的基本原则问题——合理性、合法性原则的误区
行政法学界多年来对行政法基本原则的各种主张很多，胡建淼教授曾进行过一个较为细致的统计，列举的基本原则多达27种。但近年来绝大多数学者在观点上都趋向于一致，公认行政合法性原则和行政合理性原则是行政法的基本原则。但笔者认为，构建于这两个原则之上的“行政法治原则”固然是行政法的基本原则，但它的两项操作原则——合法性原则和合理性原则都不具备行政法基本原则的地位，与其说是现代行政法的基本原则，不如说是纯粹控权主义的基本原则；与其说是贯穿于行政法始终的基本原则，不如说是贯穿于行政行为始终的基本原则，那种将它们固定化、绝对化的观点存在着严重缺陷，因为这两个原则无论从内容上还是从形式上都陷入了误区。“理性是法律的生命”，行政法的基本原则就是行政法的理性，它贯穿于行政法律关系的始终，肩负着指导和规范行政立法、执法以及司法审查的职能，是整个行政法的精神所在和价值取向。现代行政的领域无所不包，各个领域的法律规则五花八门，之所以能统称为行政法，就是因为所要调整的法律关系的本质相同、支配这些法律关系的基本原则相同，而行政法基本原则的误区将使行政法的各个部分陷入四分五裂的境地。
1．从两个原则的视角出发点来看，完全只是针对行政主体自身而言，仅仅从行政机关能够自我约束的角度出发，而忽略了在行政法律关系中至关重要的相对人的地位。只是从两极中的一级考虑问题，无论是从表达方式还是从主导思想上看，都没有脱离“管理模式”和“控权模式”的束缚，无疑还是行政权处于绝对核心时代的佐证。这两个原则的支点都是建立在行政权理应受“行政法”制约的传统控权观念之上，单纯的认为只要将行政权力的“猛虎”囚禁于合理合法的牢笼里就足以万事大吉。持这种观念的学者难道没有意识到：所要合的“法”大部分是行政机关自己 的授权立法，而所要合的“理”的最终解释权也基本上都在行政机关自身。合法性原则和合理性原则连约束行政行为都觉得力不从心，何以能被凌驾于整个行政法的体系之上呢？另外，行政法并不只是控权法，还是行政相对人的行为规范和价值尺度，意味着行政法一样对相对人的行为作出法律评判。而合法性原则和合理性原则除了禁止行政主体违法侵权之外，却根本不包含有关行政相对人权利义务的内容，这不能不说是两大原则的又一失败。还有，现代行政的发展突出的表现了行政权力扩展对公民的授益性和服务性，而不是必然的形成了对公民的侵害性。行政主体已由过去的消极守法转变为积极执法，行政法的基本原则不能一味的约束行政主体，更应该引导其更加积极、主动的为相对人服务，而上述的这些内涵都是合法性原则和合理性原则所不具备、所欠缺的。
2．合法性原则和合理性原则根本没有贯穿于行政法的各个环节的始终，而只是围着行政行为打转， 而整个行政法的体系不仅仅只包括行政行为，还包括行政责任、行政救济、司法审查等领域，以这两个原则套用于其他的几个环节明显比较牵强。行政法的基本原则理应适用于国家行政管理的整个过程和所有领域，达不到这一标准，便不能算作行政法的基本原则。以合理性原则为例，只适用于自由裁量权范围以内的行为，而不适用于羁束行为；只适用于行政执法之中，而不适用于司法审查，因为行政诉讼不审查行政行为的合理性与否。并且，合理性原则只是偏重于对行政主体主观方面的要求，没有确立客观标准，因而在行政法的各个环节中是不易为 相对人掌握、评判的，可以说,司法审查领域已经给合理性原则亮了红灯。而在行政程序法领域，还有自己独特的并完全可以推广到整个行政法领域的原则，比如：公开原则、公正原则、效率原则和听证程序原则。总之，合法性和合理性原则仅能在规范行政行为的领域发挥作用，而在其他领域中完全是苍白无力和难以把握的，称之为行政法的基本原则是明显不合适的。
3．如此人为的设定行政法的基本原则，不但没有立足于法理的追求和行政法的价值定位，也没有反映出行政法的个性需要——秩序和效率的统一。行政法的基本原则是一种高度抽象，并能体现行政法基本价值观念的规范，从部门法之间的角度来说，行政法的基本原则应该体现出行政法特有的价值追求，理应成为该部门法的最显著特征及与其他部门法划界的分水岭。正如民法中的等价有偿、诚实信用原则，刑法中的罪刑法定原则，刑事诉讼中的无罪推定原则一样，行政法的基本原则应成为行政法体系区分于其他法律体系的标志，并达到其特性要求的法治、公正、公开和效率的结合，这才能成为行政法名副其实的灵魂。行政所要求的秩序和效率不仅仅是管理领域的特色，也同样是法的价值追求，尤其是效率原则，几乎仍是行政法学界所忽视的话题。效率是行政权的生命，没有基本的行政效率，就不可能实现行政权维护社会所需要的基本秩序的功能。因此，除了基于民主、公平、正义的价值目标外，在平衡与统一的基础上对权利义务配置的过程进行效率追求，理应成为行政法基本原则的内容。而现有的两大原则都没有体现出这种价值要求，仍是三缄其口。
笔者无意把行政法的基本原则一条一条地重构起来，只是想指出公认的两大原则所存在的问题。在行政法学中，有相当一部分是以科学的行政管理的原则和方法作为内容的，行政法只有不断吸取科学行政管理的原则和方法，才能使行政法更具有操作性和可行性，才能充分达到调整行政法律关系的目的。“对行政的不断深入研究是行政法学的永恒任务，也是研究的起点与重点。”行政法的基本原则是行政法学者对浩如烟海的行政性法律中孕育的基本精神进行高度的理论概括，把握其共性，并用规范的法律语言加以表述的结果，我们如果想精确的界定出行政法的基本原则，就必须从行政法整体的角度出发，并兼顾行政与法的价值特性，而不是墨守成规、机械的站在合法性，合理性的圈子里固步。
结语
以上便是笔者对行政法几个理论问题的思考，行政法与宪法的关系问题是最难的，试图改变理论界传统的说法，和置疑现实存在现象的合理性，论述的仍就很不到位；对“平衡论”的批判居中，因为这个理论虽说是热点，但还远谈不上成熟；最后一个问题相对来说比较简单，因为原有的基本原则存在的问题过于明显，并且构筑新的基本原则已成为一种学术趋势。这三个理论问题都有一定的代表性，都属于行政法的核心理论问题，但它们并不是摆在行政法学的前沿阵地上。目前最主要的是行政程序的法典化问题，司法改革带来的行政诉讼的更新问题，以及公务员制度的法定化问题，这些都是我们要投入精力，认真面对的。任何理论都不可能空中楼阁的拔地而起，在没有浓厚的现实基础的前提下，试图构建一个包罗万象、足以指导整个行政法发展的核心理论体系只能说是妄想，而且也是极不成熟的，将会带来很大的负面效应。理论只有立足于现实，并不断的从现实中归纳出养分充实自己，才能起到积极的作用，否则只能是理论与实践的脱节，只能是误导。作为新兴的法律学科，作为在宪法学与法哲学的不断渗透下努力追寻自我的行政法学，要走的路还很长很长，还要面临很多的机遇和挑战。我们需要大胆的思辩和争鸣，不断的吸取其他学科的发展成果，更多的投身于实践，以现实的气息来充实行政法的精神和内涵。总之，无论“行政法时代”是否像姜明安教授认为的那样即将来临，行政法都是极有发展前途和魅力的法律部门，推动其在新的世纪飞速发展，并真正成熟起来，还需要一代代行政法学人的大胆开拓和不懈努力。
初稿：2000年 11月22日
修 改 稿：2001年 3 月21日
定稿：2001年 6 月29日
参考文献：
1，《比较宪法与行政法》龚祥瑞著-法律出版社1985年版
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15，《宪法的司法化》王磊著-中国政法大学出版社2000年版
16，《行政法的人文精神》 叶必丰著-湖北人民出版社2000年版
（作者单位——黑龙江大学法学院）E-mail:hero609@sina.com
【写作年份】2002
【学科类别】行政法
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