地方农业立法在农业结构调整中的作用
地方农业立法在农业结构调整中的作用杨连专 罗军
中共中央 、国务院在《关于做好2001年农业和农村工作的意见》中将“继续推进农业结构的战略性调整，全面提高农业的素质和效益”问题提到了战略的高度。所谓战略性调整，就是不能像以往那样只是简单地解决多种点什么、少种点什么，或是多养点什么、少养点什么的问题，而是要全面提高农产品质量，优化农村产业结构，优化农业区域布局，实现农业可持续发展。
一、对农业和农村经济结构进行战略性调整是十分必要的
对农业和农村经济结构进行战略性调整，是农业和农村经济发展新阶段提出的客观要求。近年来，随着农业综合生产能力的稳步提高，粮食生产连年丰收，我国长期存在的农产品短缺现象已经有了根本改变，过去农产品供不应求的状况已被供求基本平衡、丰年有余的状况所代替。供求关系的变化，带来了农产品出卖困难、价格持续下跌、农民增收缓慢等新的矛盾。这一切表明，我国农业生产力水平已上了一个新的台阶。适应新的形势，必须对农业和农村经济结构进行战略性调整。
二、对农业和农村经济结构进行战略性调整必须依法有序
在依法治国的今天，对农业和农村经济结构进行战略性的调整必须用法律和科学武装头脑依法有序进行，一窝蜂、一刀切的机械管理方式不仅不利于农业和农村经济结构的调整，而且还可能破坏已有的农业经济结构。很显然，进一步加强农法的立法和执法工作是调整农业和农村经济结构的重要保证，正象全国人大常委会副委员长布赫在部分省（市、区）人大农业立法工作座谈会上所指出的那样，农业立法工作要适应农业和农村经济结构进行战略性调整的形势发展需要，争取在较短的时间内，建立起适应社会主义市场经济要求的农业法律体系，依法治农、依法兴农，推动农业和农村经济工作再上一个新台阶 。
三、对农业和农村经济结构进行战略性调整需要地方农业立法的鼎立支持
我国地广人多，各地经济发展很不平衡。尤其对于农业经济，由于地理、环境、气候、历史、人文、传统等方面原因，各地都有自己特定的情况和问题，如北方的旱地农业、南方的水田农业、人口密集地区的立体农业等等，对于这些特有的个性问题，国家难以为其制定专门的法律、法规，有的即使在法律、法规中有所涉及，也只能是原则性规定，操作性较差，难以满足地方农业的需要。地方农业立法就是在维护国家农业法律统一性原则下的补充性立法，其首要任务，就是以立法的形式自主地解决应由地方自己解决的问题，以及中央立法不可能解决的问题。也就是说，地方立法体现的是对国家法律、法规的“拾遗补缺”作用，重点解决地方经济、社会发展中无法可依的问题，并把改革和发展的决策同地方立法结合起来，使地方经济、社会发展以及社会稳定建立在法制的轨道上。 所以，地方农业立法的发展状况直接决定了农业的可持续发展进程，是解决农业问题、农民问题、农村问题的制胜法宝，也是保证农业和农村经济结构调整的重要工具。
四、地方农业立法在农业和农村经济结构调整中的作用
一般说来，地方农业立法在农业结构调整中的作用主要表现在以下几个方面：
第一，保护农民合法权益
农业和农村经济发展进入新阶段后，在农产品供求关系发生变化的条件下，只靠增加农产品产量、提高价格，靠外延型扩张来增加农民收入，路子会越走越窄。对农业和农村经济结构进行战略性调整，一定程度说就是开辟农民增收的新领域，开拓增加农民收入的新渠道。通过调整，将把农业和农村经济的增长方式转到以质量和效益为中心的轨道上来，提高农业和农村经济的综合效益，从而为农民带来更多的收益。农村人口多，农业劳动生产率低，是制约农民收入增长的根本原因之一。通过经济结构的调整，减少直接从事农业生产的劳动力，促进更多的农村劳动力向二、三产业转移，引导农村劳动力合理有序流动，无疑将会有效地推动农民收入增长。
改革是一场革命，农业和农村经济结构的调整对于农民而言，无疑也是一场革命，革命就会有牺牲。在农业和农村经济结构调整的过程中，必然会遇到这样那样的障碍与冲突，如科学与为科学的冲突、领导观念和群众观念的冲突、理论与事实的冲突、集体利益与个人利益的冲突等等，在冲突与矛盾面前，每一个革命干部都应当毫不犹豫地站在农民的利益一边，因为调整农业和农村经济结构的最终目的就是为了农民的利益和农村的发展，如果因此而损害了农民利益，这种调整就违背了我们的初衷，最终必然失败。比如，增加农民收入，最重要的是要把农民的积极性保护好、发挥好、调动好。只有减负才能增收。如果农民辛苦所得又通过不合理的负担流走，最终仍达不到增收的目的。因此，调整农业和农村经济结构必须依法进行，而地方立法部门在制定相关法规时，也必须将保护农民的合法权益放在首要的地位，只有这样，农业和农村经济结构的调整才能顺利进行。
第二，预防盲目跟风
由于我国农村地域广大，人口众多，生产力发展水平不平衡，自然条件千差万别，这决定了对农业和农村经济结构进行战略性调整将是一项长期的、艰巨的任务，不可能象一场暴风骤雨的政治运动那样一蹴而就，这就要求各级领导在抓农业结构调整这项工作时，要有计划有步骤地进行，切忌盲目跟风。事实上，一窝蜂的工作方式，是一种不讲科学不讲法制的具体表现，也是和马克思的辩证唯物主义相违背的，法律的一个重要特性即稳定性，围绕农业和农村经济的结构调整，地方立法部门应尽快制定相关的法规，使得农业结构调整有法可依，依法有序进行。因此，加强地方农业立法，不仅有利于遏制农业结构调整中的盲目跟风，也有利于农业经济的稳定和可持续发展。
第三，巩固改革成果
农业和农村经济结构必须进行战略性调整。但是怎么调、调什么，全国的情况千差万别，不能指望有一个“包医百病”的现成方案。这就需要我们在调整的过程中，不断地摸索、研究、归纳、总结，并将一些成功、具有普遍使用价值和推广价值的模式及时地通过地方立法巩固下来。比如，全面提高农产品质量问题，目前多数农产品总量过剩，但品质结构矛盾仍然十分突出，许多优质农产品供不应求。但有些地方在结构调整时，加快引进、选育和推广优良品种，大力开发高附加值的特色产品，取得了极好的效果，深受当地农民的欢迎。又比如，畜牧业发展问题，畜牧业在某种程度上代表着一个国家农业发展的水平。过去由于粮食供给不足，我们拿不出太多饲料来发展畜牧业。现在粮食库存较多，生产能力提高了，加快发展畜牧业的时机已经成熟。发展畜牧业可以带来连动效应，它可以促进种植业，带动加工业，促进农业内部结构合理化和产业间的良性循环。许多地方进行了多年的尝试，效果非常明显。象上述两种情况，当地立法部门就非常有必要通过法规形式将其固定下来，使得这种良性的农业和农村经济结构在法律的规范和呵护下有序发展。
总而言之，在农业和农村经济结构进行战略性调整这次农业革命中，地方农业立法大有用武之地，各级具有地方立法权的部门应当将保障农业和农村经济结构调整的顺利进行作为自己的一项神圣使命，通过行使自己的地方农业立法权，将本地的农业经济推入一个新的发展层次，创造新的农业辉煌。
作者：杨连专 洛阳工学院经济法教研室主任副教授法学硕士
罗军 洛阳市人大常委会法工委
（此文已发表于《中国人大》第12期，转载时请注明出处）
【写作年份】2002
【学科类别】未分类
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