人，自由地迁徙于大地----为迁徙自由辩护
流 水 不 腐 ， 户 枢 不 蠹 。
──中 国 民 谚
人 人 在 各 国 境 内 有 权 自 由 迁 徙 和 居 住 。
── 《 世 界 人 权 宣 言 》 第13条 第1款
合 法 居 住 在 一 国 领 土 内 的 每 一 个 人 在 该 领 土 内 有 权 享 受 迁 徙 自 由 和 选 择 住 所 的 自 由 。
── 《 公 民 权 利 和 政 治 权 利 国 际 公 约 》 第12条 第1款
年 复 一 年 的“ 民 工 潮 ” 几 乎 成 为 改 革 开 放 以 来 中 国 社 会 蔚 为 壮 观 的 一 道 风 景 。“ 民 工 潮 ” 掀 起 的 人 口 迁 徙 运 动 ， 不 仅 成 为 对 推 进 户 籍 制 度 改 革 起 决 定 性 作 用 的 “ 第 一 推 动 力 ” ， 而 且 堪 称 一 场 波 澜 壮 阔 的 民 众 主 动 争 取 迁 徙 自 由 的 人 权 解 放 运 动 。 可 以 说 ， 正 是 民 间 广 大 民 众 自 下 而 上 的 积 极 诉 求 ， 现 行 户 籍 制 度 改 革 才 开 始 提 上 议 事 日 程 。 尽 管1998年7月22日 国 务 院 正 式 批 转 了 公 安 部 关 于 解 决 当 前 户 口 管 理 工 作 中 几 个 突 出 问 题 的 意 见， 数 十 年 铁 板 一 块 的 户 籍 管 制 政 策 有 了 相 当 的 松 动 ， 但 从 整 体 上 讲 中 国 户 籍 制 度 改 革 的 步 伐 依 然 相 对 迟 缓 。
依 我 之 见 ， 户 籍 制 度 改 革 首 先 是 一 种 观 念 上 的 变 革 ， 与 户 籍 制 度 改 革 密 切 相 关 的 乃 是 迁 徙 自 由 问 题 ， 迁 徙 自 由 其 实 是 关 涉 “ 尊 重 和 保 障 人 权 ”（ 引 自 党 的15大 报 告 ） 的 重 大 法 律 问 题 。 其 次 ， 户 籍 改 革 是 一 种 具 有 制 度 创 新 意 义 的 制 度 变 迁 ， 其 对 经 济 、 社 会 等 诸 多 方 面 的 深 远 影 响 不 容 低 估 。
迁 徙 自 由 是 现 代 社 会 公 民 应 当 享 有 的 一 项 基 本 人 权 。《 世 界 人 权 宣 言 》 第13条 规 定“ 人 人 在 各 国 境 内 有 权 自 由 迁 徙 和 居 住 ”；《 公 民 权 利 和 政 治 权 利 国 际 公 约 》 第12条 亦 规 定“ 合 法 居 住 在 一 国 领 土 内 的 每 一 个 人 在 该 领 土 内 有 权 享 受 迁 徙 自 由 和 选 择 住 所 的 自 由 。”“ 上 述 权 利 ， 除 法 律 所 规 定 并 为 保 护 国 家 安 全 、 公 共 秩 序 、 公 共 卫 生 或 道 德 、或 他 人 的 权 利 和 自 由 所 必 需 且 与 本 公 约 所 承 认 的 其 他 权 利 不 抵 触 所 限 制 外 ， 应 不 受 任 何 其 他 限 制 。” 除 联 合 国 有 关 人 权 约 法 确 认 和 保 护 迁 徙 自 由 外 ， 当 今 世 界 多 数 国 家的 宪 法 也 都 有 确 认 公 民 迁 徙 自 由 权 的 规 定 。 日 本 国 宪 法 第2 2条 规 定“ 在 不 违 反 公 共 福 祉 的 范 围 内 ， 任 何 人 都 有 居 住 、 迁 徙 及 选 择 职 业 的 自 由 ”。 美 国 联 邦 最 高 法 院 以 判 例 形 式 确 认 美 国 公 民 有 移 居 任 何 一 州 并 享 受 移 居 州 公 民 同 等 待 遇 的 权 利 。
迁 徙 自 由 有 助 于 塑 造 具 有 独 立 人 格 和 自 治 理 念 的“ 自 由 公 民 ” 形 象 ， 进 而 有 利 于 提 高 一 个 民 族 的 整 体 素 质 和 建 构 人 格 独 立 的 现 代 公 民 社 会 。 美 利 坚 民 族 筚 路 蓝 缕 式 的 西 部 拓 荒 史 就 揭 示 了 这 一 真 谛 。 众 所 周 知 ， 美 国 是 个 典 型 的“ 移 民 社 会 ”， 自 由 的 迁 徙 生 活 在 潜 移 默 化 之 中 培 养 了 移 民 强 烈 的 个 人 意 识 及 进 取 精 神 ， 为 美 国 社 会 的 发 展 注 入 了 生 生 不 息 的 活 力 。 可 以 说 ， 美 国 人 标 榜 的 所 谓 “ 美 国 精 神 ” 在 相 当 程 度 上 是 由 一 代 代 西 部 移 民 熔 铸 而 成 的 。
从 某 种 意 义 上 讲 ， 迁 徙 自 由 也 是 广 大 公 民 抵 制 政 府 专 横 的 独 特 的 民 意 表 达 方 式 （ 形 象 地 讲 ， 亦 即 用“ 脚 ” 投 票 ）。 在 现 代 法 治 社 会 ，基 于 理 性 选 择 的 自 愿 、 自 发 及 自 由 的 公 众 迁 徙 行 为 ， 往 往 可 能 发 展 成 为 民 意 表 达 的 有 效 手 段 ， 并 且 通 过 对 政 府 当 局 施 加 无 形 的“ 信 任 压 力 ”， 有 助 于 形 成 尊 重 人 权 、 尊 重 民 意 及 尊 重 人 才 的 良 好 局 面 。
迁 徙 自 由 通 过 人 力 资 源 的 有 序 流 动 和 合 理 配 置 ， 可 以 为 实 现 人 尽 其 才 、 人 尽 其 力 和 安 居 乐 业 的 终 极 价 值 创 造 有 利 条 件， 迁 徙 自 由 乃 是 市 场 经 济 发 展 的 内 在 必 然 要 求 ， 人 力 资 源 的 市 场 配 置 模 式 必 然 要 求 法 律 保 障 劳 动 力 的 自 由 流 动 ， 必 然 要 求 人 口 迁 徙 的 自 由 状 态 。 当 然 ， 这 种 自 由 并 非 自 由 放 任 ， 而 是 指 法 律 和 政 策 调 控 之 下 的 相 对 自 由 ， 即 通 过 法 律 和 政 策 保 障 公 民 的 迁 徙 自 由 权 规 范 和 引 导 公 民 的 迁 徙 行 为 ， 实 现 人 力 资 源 的 有 序 流 动 及 合 理 配 置 。
中 国 本 土 的 户 籍 制 大 约 始 于 南 北 朝 时 期 ， 当 时 政 府 实 行 户 籍 登 记 制 主 要 是为 分 配 土 地 、 征 收 税 赋 及 摊 派 徭 役 提 供 凭 据 。新 中 国 成 立 后 ， 户 籍 制 度 逐 步 发 展 成 为 集 人 口 迁 移 控 制 和 利 益 资 源 分 配 于 一 体 的 结 构 严 密 且 功 能 强 大 的 系 统 性 政 策 。从 历 史 上 讲 ， 迁 徙 自 由 在 当 代 中 国 曾 经 历 一 个 由 肯 定 到 否 定 再 到 一 定 程 度 的 默 认 的 曲 折 历 程 。1954年 宪 法 曾 明 确 规 定“ 中 华 人 民 共 和 国 公 民 有 居 住 和 迁 徙 的 自 由。 ” 当 然 ， 由 于1950年 代 中 国 经 济 、 文 化 发 展 相 当 落 后 ， 城 乡 差 距 过 大 ， 因 而 当 时 实 行 迁 徙 自 由 的 经 济 及 社 会 条 件 都 不 太 成 熟 。 以1958年 颁 布 的《 中 华 人 民 共 和 国 户 口 登 记 条 例 》 为 标 志 ，中 国 政 府 开 始 对 人 口 自 由 流 动 实 行 严 格 限 制 和 政 府 管 制 。 该 法 规 确 立 了 以 常 住 人 口 为 主 ， 严 格 控 制 人 口 流 动 的 基 本 原 则 ， 明 确 地 将 城 乡 居 民 区 分 为“ 农 业 户 口 ” 和“ 非 农 业 户 口 ” 两 种 不 同 户 籍 ， 并 规 定“ 公 民 由 农 村 迁 往 城 市 ， 必 须 持 有 城 市 劳 动 部 门 的 录 用 证 明 、 学 校 的 录 取 证 明 ， 或 者 城 市 户 口 登 记 机 关 的 准 予 迁 入 证 明 ， 向 常 住 地 户 口 登 记 机 关 申 请 办 理 迁 出 手 续 。” 这 显 然 在 事 实 上 废 弃 了1954年 宪 法 关 于 迁 徙 自 由 的 规 定 。1975年 宪 法 取 消 了 有 关 迁 徙 自 由 的 规 定 ， 此 后 一 直 没 有 恢 复 。 这 种 二 元 结 构 的 封 闭 式 的 户 籍 管 理 模 式 构 成 了 世 界 罕 见 的 城 乡 壁 垒 ， 它 在 城 市 与 农 村 、 城 市 与 城 市 之 间 构 筑 了 一 道 难 以 逾 越 的 屏 障 ， 城 市 可 凭 借 户 籍 壁 垒 构 建 住 房 、 医 疗 、 教 育 、 养 老 等 一 系 列 排 他 性 的 城 市 福 利 和 保 障 城 市 劳 动 力 全 面 就 业 的 城 市 就 业 制 度 ， 从 这 个 意 义 上 讲 ， 户 口 本 成 为 中 国 人 之 间 身 份 及 待 遇 差 别 的 一 大 标 志 ，户 籍 制 度 是 留 在 中 国 人 尤 其 是 中 国 农 民 身 上 带 有 明 显 歧 视 色 彩 的 烙 印 。
客 观 地 讲 ， 传 统 户 籍 制 度 对 于 计 划 经 济 背 景 下 维 护 社 会 稳 定 和 确 保 农 业 的 基 础 地 位 等 ， 确 实 起 到 了“ 铁 篱 笆 ” 似 的 重 要 作 用 。 然 而 ， 随 着 市 场 经 济 的 发 展 ， 滥 觞 于 农 业 社 会 和 计 划 经 济 的 传 统 户 籍 制 度 已 经 明 显 适 应 不 了 时 代 的 需 要 。“ 铁 篱 笆 ” 似 的 户 籍 制 度 不 仅 钳 制 了 人 才 的 自 由 流 动 ， 阻 碍 了 市 场 对 人 力 资 源 的 有 效 配 置 ， 而 且 在 客 观 上 伤 害 了 一 大 批 民 众 尤 其 是 广 大 农 民 的 感 情 。 作 为 户 籍 制 度 配 套 实 施 的 工 农 业 产 品 价 格 上 的“ 剪 刀 差 ” 制 度 ， 在 压 低 农 产 品 价 格 的 基 础 上 提 高 工 业 产 品 的 价 格 。 这 种“ 剪 刀 差 ” 政 策 无 疑 为 工 业 化 进 程 注 入 了 动 力 。 毋 庸 置 疑 ， 广 大 农 民 为 中 国 工 业 化 的 起 步 及 发 展 作 出 了 难 以 估 量 的 巨 大 牺 牲 。 另 一 方 面 ， 由 于 户 籍 制 度 改 革 的 滞 后 ， 因 生 计 所 迫 而 大 量 涌 入 城 市 务 工 经 商 的 农 民 几 乎 不 可 能 取 得 合 法 的“ 市 民 ” 身 份 ， 难 以 获 得 与 城 市 居 民 平 等 的 发 展 机 会 及 社 会 地 位 ， 甚 至 连 基 本 的 人 身 安 全 感 都 没 有（ 时 常 要 留 意 警 察 查 验 暂 住 证 件 ， 稍 有 疏 忽 就 可 能 被 收 容 遣 送 回 原 籍 ， 甚 至 被 集 中 收 容 罚 作 劳 役 ）， 因 而 这 些 处 于 城 市 边 缘 的“ 打 工 族 ” 对 城 市 生 活 缺 乏 认 同 感 和 参 与 感 ， 这 在 相 当 程 度 上 窒 息 了 他 们 投 身 于 城 市 建 设 和 管 理 的 积 极 性 及 创 造 性 。 另 外 ， 曾 几 何 时“ 农 转 非 ” 指 标 成 为权 钱 交 易 的 资 本 ， 有 关 部 门 在 办 理“ 农 转 非 ” 时 ，“ 走 后 门 ” 几 乎 成 了 公 开 的 秘 密 ， 这 也 在 无 形 中 助 长 了 社 会 的 不 正 之 风 。 一 言 以 蔽 之 ， 既 失 公 正 有 缺 效 率 的 传 统 户 籍 制 度 是 一 项 负 面 效 应 甚 多 的 壁 垒 型 政 策 。
随 着 改 革 开 放 政 策 的 大 力 推 行 ， 因 务 工 经 商 、 求 职 应 聘 等 诱 发 的 人 口 迁 徙 现 象 日 趋 突 出 ， 城 乡 之 间 、 城 市 之 间 的 人 口 互 动 日 趋 活 跃 ， 用 传 统 的 户 籍 制 度 钳 制 人 口 的 迁 徙 已 经 难 以 奏 效 。 据 保 守 估 计 ，目 前 中 国 流 动 劳 动 力 的 总 数 至 少 有8000万 人 。 新 时 期 的 人 口 自 由 迁 徙 实 际 上 在 一 定 程 度 上 得 到 了 政 府 的 默 认 。
1984年 国 务 院 颁 发 了《 关 于 农 村 进 入 集 镇 落 户 的 通 知 》， 允 许 长 期 在 城 镇 务 工 、 经 商 、 有 固 定 职 业 和 住 所 的 农 民 ， 在 自 理 口 粮 的 情 况 下 迁 入 城 镇 落 户 。1985年7月 公 安 部 颁 布《 关 于 城 镇 暂 住 人 口 管 理 暂 行 规 定 》， 标 志 着 公 民 开 始 拥 有 在 非 户 籍 地 长 期 居 住 的 合 法 性 ；1985年9月 起 中 国 开 始 推 行 居 民 身 份 证 制 度 ， 户 籍 管 理 向 科 学 化 迈 进 了 一 步 。 目 前 居 民 身 份 证 已 升 为18位 ， 居 民 身 份 证 管 理 的 升 级 为建 构 新 的 人 口 管 理 模 式 作 了 准 备 。1992年 底 国 务 院 宣 布 自1993年1月1日 起 在 全 国 范 围 内 终 止 粮 票 的 流 通 ， 全 面 放 开 粮 油 市 场 价 格 。 值 得 一 提 的 是 ， 某 些 经 济 发 达 城 市 根 据 自 身 发 展 的 实 际 需 要 率 先 打 破 了 户 口 壁 垒 ， 为 探 索 户 籍 制 度 改 革 之 道 积 累 了 颇 具 价 值 的 经 验 。 上 海 市 自1994年 起 开 始 推 行 俗 称 蓝 印 户 口 的 新 的 城 市 准 入 政 策 ， 广 东 沿 海 的 某 些 经 济 发 达 城 市 早 在1990年 代 初 就 开 始 逐 步 打 破 户 籍 壁 垒 广 纳 各 地 贤 才 。 令 人 欣 慰 的 是 ，1998年7月 国 务 院 正 式 批 转 了 公 安 部 关 于 解 决 当 前 户 口 管 理 工 作 中 几 个 突 出 问 题 的 意 见 ， 该 文 件 的 颁 布 表 明 政 府 对 公 民 迁 徙 权 的 初 步 放 开 ， 并 且 充 分 体 现 了 尊 重 人 性 、 人 情 和 人 权 的 进 步 意 义 。 尽 管 如 此 ， 现 行 户 籍 制 度 迄 今 依 然 是 一 项 以 限 制 人 口 迁 移 为 主 要 目 的 的 封 闭 式 的 人 口 管 制 制 度 ，现 行 户 籍 制 度 的 改 革 依 然 显 得 相 当 被 动 和 滞 后 ， 与 市 场 经 济 和 社 会 发 展 的 内 在 要 求 相 距 甚 远 。
据 估 计 中 国 农 村 约 有1．5亿 剩 余 劳 动 力 ,“ 就 地 转 化 ”模 式 只 是 一 时 的 权 宜 之 计 ,推 进 城 市 化 进 程 ， 允 许 农 民 到 城 市 寻 求 生 存 权 和 发 展 权 才 堪 称 从 根 本 上 解 决 农 村 剩 余 劳 动 力 出 路 的 “ 双 赢 ” 之 良 策 。 实 际 上 ， 近 年 来 随 着 国 家 经 济 实 力 的 增 强 ， 城 市 建 设 的 高 速 发 展 及 户 籍 制 度 改 革 的 有 序 推 进 ， 实 行 公 民 迁 徙 自 由 的 条 件 远 比1954年 成 熟 得 多 ， 已 经 具 有 相 当 的 可 行 性 ， 尤 其 是 开 放 式 的 城 市 准 入 制 度 的 探 索 ， 以 及 医 疗 、 保 险 等 社 会 保 障 体 系 的 建 构 及 完 善 为 户 籍 管 理 的 制 度 创 新 奠 定 了 新 的 基 础 。 只 要 法 律 和 政 策 引 导 调 控 得 当 ， 实 行 迁 徙 自 由 一 般 不 会 出 现 对 大 中 城 市 趋 之 若 鹜 的 现 象 ， 而 是 可 能 出 现 人 才 和 劳 动 力 有 序 流 动 、 城 乡 人 口 互 动 的 良 性 局 面 。
需 要 指 出 的 是 ， 与 言 论 出 版 自 由 等 一 样 ， 迁 徙 自 由 的 理 想 与 现 实 肯 定 是 有 距 离 的 。 迁 徙 自 由 的 实 现 不 可 能 一 蹴 而 就 ， 迁 徙 自 由 权 的 立 法 保 障 也 不 可 能 一 步 到 位 ， 而 必 须 与 户 籍 制 度 改 革 协 调 推 进 ， 与 经 济 、 社 会 发 展 水 平 和 城 市 综 合 承 受 能 力 相 适 应 。 因 而 ，迁 徙 自 由 权 的 立 法 保 障 是 一 个 渐 进 式 的 逐 步 推 进 的 过 程 。 依 我 之 见 ， 迁 徙 自 由 权 的 立 法 宜 分 以 下 几 步 进 行 ：
首 先 ， 在 现 有 户 籍 管 理 法 规 规 章 及 政 策 的 基 础 上 ， 制 定 一 部 权 威 性 的“ 户 籍 管 理 法 ”， 确 立 与 迁 徙 自 由 理 念 相 适 应 的 开 放 性 的 户 籍 管 理 机 制 。 这 既 是 迁 徙 自 由 权 立 法 的 重 要 组 成 部 分 ， 也 是 将 人 口 管 理 纳 入 法 治 轨 道 的 必 然 要 求 。 户 籍 制 度 改 革 的 终 极 目 标 应 当 是 实 行 与 迁 徙 自 由 相 适 应 的 、 开 放 性 的 、 城 乡 统 一 的 以 身 份 证 为 准 的“ 一 卡 通 ” 管 理 模 式 ， 彻 底 打 破 所 谓“ 农 业 户 口 ” 与“ 非 农 业 户 口 ” 的 界 限 ， 消 除 依 附 在 户 籍 关 系 上 的 特 定 的 社 会 经 济 利 益 ， 最 大 限 度 地 削 弱 户 籍 制 度 的 限 制 性 功 能 ， 使 户 籍 恢 复 其 只 承 担 单 纯 人 口 基 本 信 息 统 计 功 能 的“ 庐 山 真 面 目 ”， 最 终 形 成 中 国 公 民 在 境 内 享 有 同 等 待 遇 的 统 一 的 户 口 管 理 制 度 。 可 以 预 言 ， 中 国 式 的 户 籍 制 在 功 能 上 将 最 终 变 迁 为 一 项 开 放 的 、 促 进 人 口 合 理 流 动 及 有 序 迁 徙 的 的 符 合 社 会 经 济 运 行 规 律 的 公 共 政 策 。
其 次 ，在 条 件 成 熟 的 时 候 修 改 现 行 宪 法 ， 以 宪 法 修 正 案 的 形 式 确 认 迁 徙 自 由 为 中 国 公 民 的 一 项 基 本 权 利 ，充 分 体 现 和 彰 显 执 政 党 所 倡 导 的“ 尊 重 和 保 障 人 权 ” 的 精 神 。 中 国 政 府 已 经 签 署《 世 界 人 权 宣 言 》 和《 公 民 权 利 和 政 治 权 利 国 际 公 约 》， 以 宪 法 的 形 式 确 认 公 民 的 迁 徙 自 由 权 其 实 是 践 行“ 尊 重 和 保 障 人 权 ” 这 一 承 诺 的 应 有 之 义 。
此 外 ， 迁 徙 自 由 权 立 法 乃 是 关 涉 公 民 基 本 人 权 的 重 要 立 法 ， 应 当 由 最 高 国 家 权 力 机 关 制 定 一 部“ 公 民 迁 徙 权 法 ”， 通 过 这 部 基 本 法 律 将 迁 徙 自 由 的 原 则 具 体 化 和 制 度 化 ， 明 确 规 定 中 国 公 民 在 境 内 有 依 法 自 愿 选 择 居 住 地 的 自 由 ， 不 受 行 政 区 域 、 时 间 长 短 的 约 束（ 法 律 另 有 特 别 规 定 的 除 外 ）， 也 不 受 任 何 非 法 干 预 或 限 制 。 同 时 ， 规 定 公 民 迁 徙 权 的 性 质 、 地 位 、 内 容 ， 迁 徙 自 由 的 条 件 等 等 。 迁 徙 自 由 实 质 上 也 意 味 着 在 法 律 许 可 的 范 围 内 公 民 有 不 迁 徙 的 自 由 ， 因 而 应 特 别 规 定 禁 止 任 何 个 人 、 团 体 或 国 家 机 关 以 非 法 手 段 强 制 、 胁 迫 公 民 迁 徙 。 当 然 ， 迁 徙 自 由 是 法 律 许 可 范 围 内 的 相 对 自 由 ， 那 种 绝 对 意 义 上 的 迁 徙 自 由 在 现 实 生 活 中 并 不 存 在 。 迁 徙 自 由 的 限 制 性 条 件 应 当 包 括 不 得 侵 害 国 家 、 社 会 及 其 他 公 民 的 合 法 权 益 ， 不 得 逃 避 应 当 履 行 的 法 定 义 务 ， 不 得 逃 避 司 法 追 究 等， 非 法 的 迁 徙 行 为 将 不 受 法 律 保 障 。
迁 徙 自 由 正 在 逐 步 地 由 理 想 回 归 现 实 ， 这 其 实 是 社 会 文 明 进 步 的 必 然 趋 势 。 诗 人 荷 尔 德 林 曾 有 这 样 一 句 名 言 ： 人 ， 诗 意 地 栖 居 于 大 地 。 不 过 ， 现 实 生 活 中“ 诗 意 的 栖 居 ” 往 往 需 要 以“ 自 由 的 迁 徙 ” 为 前 提 和 代 价 。 因 此 ， 我 想 用 “ 人 ， 自 由 地 迁 徙 于 大 地 ” 为21世 纪 的 中 国 人 立 言 ， 我 相 信 这 句 以 迁 徙 自 由 为 理 念 的 话 其 实 道 出 了 千 千 万 万 中 国 人 尤 其 是 广 大 中 国 农 民 的 心 声 。
【写作年份】2002
【学科类别】宪法->中国宪法
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