政府出资，购买人民调解
２００４年５月１２日，人民调解员李琴代表“人民调解李琴工作室”与上海长宁区江苏路街道办事处签下一纸协议：由江苏路街道出资１２万元，为辖区内的６万居民购买由“人民调解李琴工作室”提供的专业民间纠纷调解服务，工作室需承担该街道四成一般纠纷和九成疑难纠纷的调解。政府花钱购买人民调解，这种前所未有的方式引起了社会与学界的关注。
“在过去很长时间里，人民调解员的补助、办公和培训等三项费用没有太好的保障，江苏路街道支付的１２万元，使我们开展调解工作得到了充分的保障。”被政府买断服务的李琴，对于完成任务信心十足。
http://www.dffy.com/upfile/20040707222139-0.gif
２００４年６月１０日，记者走访了位于上海市长宁区延安西路６４９弄的李琴工作室。
调解历程
“突破法律的意义，使之更合情合理，要让双方都可以受，又能化解当事人和政府间情绪，能达到判决书的纸头达不到的效果。我认为，人民调解是社会纠纷预防的第一道防线。”李琴对人民调解有着自己的理解。
今年６７岁的李琴已经从事了３３年的社区调解工作了，她给记者的印象是率直和坦诚。“调解工作很辛苦。其实不少纠纷都是些鸡毛蒜皮，过去要求的条件不高，邻里间有了纠纷，我们马上去‘劝’，不要登记，不要记录，不要报表，只要能够化解就行。现在的调解就上了规矩，不再像过去讲情讲理就行了，现在更多的还是要专业文化、法律知识。”这是李琴在数十年的人民调解工作中所感受到的变化。
这种感受恐怕要从１９９６年的“１１０”调解联动小组成立说起。李琴告诉记者，正是在那时候，面对着社区街道调解班子“青黄不接”的现状，使她第一次萌发了要把调解工作走上专业化的念头。
“１９９６年初的那次调解委员会选举，最后选举的人民调解员只剩下了４个老人，既不懂调解工作，也不熟悉法律，有时候见到纠纷发生，又因为身体原因‘劝’不来或者不敢劝。”这个时期被李琴称为自己遇到的一个最困难的时期，在她的策划下，１９９６年１月１０日江苏路街道１６个居委会的调解工作联合起来，成立４个调解联动小组。各居委会的调解经验得以相互交流。
这时候，李琴在调解工作中提出了一个概念：资源共享和整合——“这到现在还是很前卫的。”她笑着告诉记者，“就是充分利用社区里面的优势特长，有人力资源调动人力资源，有环境资源的结合环境资源。”同时，在每个小组都有一名经验丰富的老调解主任担任组长，从而起到了以老带新的作用。
“联动小组的足迹走遍当时整个江苏路街道社区，普法的黑板报在社区连成长长的一片。”一位调解干部至今对当时的情景历历在目。而调解工作无人可做的现象在李琴的推动下，得到了改变，这种资源共享和小组联动的模式一直坚持到了现在。
１９９８年１２月，她又拓宽思路，开通了“李琴调解热线”，“这时候我感到纠纷矛盾的类型起了很大的变化。”李琴说，这个阶段正值上海国有企业改制的阶段，江苏路街道下岗工人增加，由于下岗失业人数的增加而产生的纠纷矛盾屡见不鲜。面对这种情况，李琴实行“热线承诺制”：一般的纠纷在三个工作日内调处；调解会在十个工作日内召开；难事要办，特事特办，急事急办。
http://www.dffy.com/upfile/20040707222139-1.gif
热线的创办使李琴和其他调解干部发现了更多纠纷和纠纷的隐患，有些街道居民因为隐私或者碍于面子而产生的纠纷，也敢通过调解热线找调解干部进行调解了。而由于这条热线同时向外界公布，李琴还额外地承担了向其他辖区居民和外地居民提供法律咨询，以及倾听他们的不幸并给予建议和帮助的工作。
“热线的开辟使我更加认识到调解工作的重要性，法律的判决不过一张纸头，谁是谁非，可能很少有人情蕴涵其中。而调解工作在了解纠纷全过程的前提下，还必须深入了解当事人的个性和人格特点，在肯定的基础上指出其不足。人无完人，每个人总存在着某些不足和缺点或缺陷，因此，不能按照自己的价值观和生活习惯来强求他人，对他人的某些做法和看法要有所理解和包容。”
在联动小组和李琴热线的成功模式基础上，李琴决心使人民调解工作更加专业化和规范化。２００３年１１月１１日，在社会各界的支持下，江苏路社区街道办事处成立了“人民调解李琴工作室”。
李琴工作室
据上海市长宁区社区街道办事处的工作人员向记者介绍，人民调解李琴工作室在街道司法科领导下开展日常工作，工作室的日常工作由李琴负责。工作室人员每人负责一个调解联动小组，对其进行工作指导。工作室直接调处的纠纷可以请街道司法科、街道人民调解委员会等有关部门协助调处，疑难纠纷或重大纠纷必须进行参与调解，基层调委会如遇一般纠纷可以进行指导调解。
李琴工作室的办公室人员告诉记者，目前调解纠纷受理对象为本地区居民。对外地区居民仅提供法律咨询，不涉及调解具体事务。工作室受理涉及婚姻、恋爱、继承、赡养、住房、家庭、产权、公用、邻里、债务、赔偿以及其他双方自愿用调解解决的各类纠纷。
“调解不像有些人看到的那样，是些琐碎的小事，也不像一些人理解的那样，只是在诉讼之前进行调处。”李琴认为，对社区内的调解工作，无论纠纷是在诉前、诉中还是诉后，都要全面地负起责来。
“只要是居住在本街道的来信、来访者要求调处纠纷的，对方纠纷当事人也愿意调解的，必须进行调处。要给双方一个比较满意的结果。”李琴说。
“调解工作最忌讳的是只听一面之词，作为调解员，没有公心人家信不过。”李琴和她的同事们依照人民调解规定意见，严格限定了调解的工作流程：首先当事人书面提出调解申请。若书面提出有困难的，可前往工作室当面提出。规范填写调解申请表。工作室在受理调解后，３个工作日内对申请事项进行初审并答复申请人。根据实际情况，在双方当事人自愿前提下进行调解。在调解的基础上制作具有法律效率的人民调解协议书。
“因为法律对调解协议认可，所以我们必须要认真负责，其实调解工作是很讲究艺术的。”她随后讲出自己多年来的经验总结：“没有决心办法就缺少，没有法律知识纠纷就压不了，没有耐心纠纷就解决不了。”
“但是，我们在调解时还是着重保护弱者权益的。”李琴所指的“弱者权益”是指调处老年人权益的纠纷，她告诉记者，在江苏路街道的６万居民中，老年人占了２４％，因为老年人发生的纠纷就占了相当大的比例，而这些纠纷多由于老人和子女缺乏沟通，或者由于家里居住条件引起。
由于长宁区地处上海市中心，寸土寸金，很多房屋结构老化，人均居住面积小，很多子女都是同父母一起居住在狭小的房间里，生活习惯的差异往往造成老人与子女间的隔阂。“经常看到老人一把洋伞、一根拐杖、一个竹凳、一只塑料袋在外面逛一天的情景，感觉很心酸。”李琴的语气沉重起来，“有些子女甚至说话很过火，用‘死不死’这样的词汇来刺激老人。”老年人的纠纷矛盾成了李琴和她的同事们心中的痛，如何解决老年人的矛盾，已经不仅仅局限在促使老年人能够安心住在家中这么简单的意义了。
李琴决心让老人安度晚年，在调解纠纷的基础上使老人更有依靠，她跑遍了上海城市乡村大街小巷，终于在奉贤区奉城镇找到了一个护养院，既能解决老人的看护和治病问题，又可以解决老人的住宿。
针对一位老人无法解决住宿费用而子女又不愿支付的问题，李琴想到一个办法：在征求老人同意的前提下，她从老人那里拿到了处理老人房屋的授权委托书。
“你爸爸把房子授权委托给我处理，现在我要把房子租出来，假如租给外人的话５００，亲人或者熟悉的人３００。你们假如不要，我就找别的人租了。”李琴拿着授权委托书对老人的儿子说。这样的“胁迫”使子女和老人签下了一纸协议，孩子每个月向父亲支付３００元的租金，并且这些都明确载入了人民调解协议书，同时也解决了老人的看护和日常消费问题。
“不管采取什么方法，只要不违法，能解决问题，就都可以运用。”李琴说。
这样的情况李琴和她的同事遇到很多，李琴工作室成立前后，她们通过努力，已经安置了５０余位遭遇类似的老人。
“还有一种情况，就是有时候发生了纠纷，当事人却难以接受，这时候我们进行调解不仅仅要使双方能够正确面对问题，更多的还要讲情理。”李琴告诉记者，“他们接受调解的同时往往会提出很高的条件，我们就必须学会平衡双方。”
“调解员要在家庭人员之间讲亲情，邻里之间讲友情，朋友之间讲感情，在讲亲情、友情、感情时始终贯穿着社会道德的公理和道理。假如调解员只讲法律，不考虑当事人的情感，这样会使当事人‘钻牛角尖’，纠纷调处也就走进死胡同。假如调解员只讲情理，不讲法律，这样的‘情理’就没有根基，当事人也不会接受这样的‘情理’。因此，调解员必须了解‘高期望值’的成因，在‘法’的基础上分析纠纷案情，分清责任和是非，然而着重讲情讲理。”李琴工作室试图以“情理”来调整当事人的心态，拉近双方的“距离”，使双方目标达成一致。
李琴工作室的工作人员告诉记者，目前李琴工作室共有５人，４人直接参与调处有关部门纠纷，其中配备１０年以上调解工龄的老调解员１名，３年以上调解工龄的中年调解员１名，政法系统将退休的工作人员１名，年轻的社会工作者１名。为了进一步使法律服务于社区，２００４年６月１日，江苏路街道办事处联合华东政法学院成立了“江苏青年法律服务社”，并与李琴工作室签订合作协议，根据协议内容，李琴工作室将作为青年法律服务社的社会实践点，为在校大学生提供挂职锻炼的机会，增加他们的社会阅历，拓展他们的眼界思路。
“对我们也是提高，大学生的加入可以使我们的调解工作更加专业化，素质化。同时这些大学生也可以比较深入地了解陌生和繁琐的人民调解工作。”李琴说，这是一种“双赢”的模式。
采访结束，李琴告诉记者，自己最近一直住在办公室，“还有纠纷需要调解，另外最近也有些纠纷的电话晚上打来，对纠纷要及时了解，及时发现，不能久拖不决。”
截至记者发稿时，李琴工作室自成立已经接到４９４起纠纷，圆满调处１２８起，有些尚未调处纠纷正在向好的方向发展。
[评论]
作为研究纠纷解决机制的专家，中国人民大学法学教授范愉被邀请参加于６月２９日在上海举行的专家论证，就政府购买人民调解这种模式进行论证。此前，记者就本刊采访到的内容专门约请范愉教授为本刊读者进行了专家解读。
积极的尝试困难的探索
■文／范愉
http://www.dffy.com/upfile/20040707220852-0.gif
从现有的资料来看，政府购买人民调解，实际上是政府通过资金的投入，对人民调解的一种支持和扶助。
尽管人民调解属于一种制度性的纠纷解决机制，受政府和人民法院的领导或指导，但其性质仍属于一种民间调解。２０００年以后，随着国家对综合治理的强调，人民调解再次得到了重视。２００２年９月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，最高人民法院和司法部分别制定了有关司法解释及规定，使人民调解的发展进入到了一个新的时期。然而，目前人民调解在实际运作中存在着很多的困难，特别是资金问题。政府购买人民调解实际上是通过资金的投入对人民调解起到了直接的扶助作用，这与政策扶持同样重要。
政府购买人民调解的最大特点是，始终强调了政府和社会组织之间的本质区分，避免政府公共职能与社会民间职能的混同。它不是直接用政府主持、介入或者直接投资的方式，而是通过出资“购买”，不改变人民调解自身的民间性及其社会功能。民间调解不同于诉讼和政府的纠纷处理，注重情理法的结合，有诸多独特的优越性，符合社会和民众的需要，根本上也对政府有好处。可以避免纠纷升级、扩大或久拖不决，减少诉讼。有利于维护当事人的权益、维护社会稳定，通过塑造良好的社区人际关系提高社会道德和凝聚力，进而维护正常的社会秩序和法治环境。因此，政府通过购买的方式加以支持是符合公共利益的。这与通过财政拨款对司法资源的投资不一样，本身不是装备政府自身的机构和职能、不是对国家司法资源的投入，而是在不改变人民调解民间性质的前提下，由政府资助扶持鼓励它的积极作用与发展，从而为当事人提供便捷经济的纠纷解决方式，促进纠纷解决机制的多元化。以往，各种纠纷解决机构经常由于经费问题陷入生存困境，并容易导致各种机构之间的无序竞争。各类调解组织面临的困境是：不收费难以保证正常运作和发展，收费则使民众难以从中受益，当事人宁可直接进入诉讼而不愿利用调解。因此，政府资金的投入既可以使人民调解摆脱自身发展的困境，保证运转，又能够使其坚持不向当事人收费，使老百姓更乐于选择这种低成本的纠纷解决方式。
政府购买人民调解是一种全新的尝试，它出现在上海这一特定区域有一定的必然性（如经济发达，社区自治初步形成、当事人理性程度较高等），也使人看到了政府在建立多元化纠纷解决中的积极努力。但是，目前这种做法能否推广仍有待于观察，主要原因是：
第一，是人的因素。李琴工作室的调解工作做得非常好，但它与个人的经验、素质密切相关，很大程度上依赖于调解组织及人员的主观因素。鉴于其他调解组织和人员很难达到这样的条件，因此，要推广这种方式有一定困难。
第二，是中国的地区差异比较大，主要是社区的成熟程度、经济发展程度和当事人的理性程度相差甚远。在一个地区的纠纷解决中，如果人际关系特别复杂，存在严重的腐败，那么人民调解的作用往往非常有限。例如，在农村地区，村一级的人民调解功能很弱，老百姓解决纠纷更依赖权力，所以有政府背景的调解更为有效，而社区自治性的调解作用不大。
第三，政府购买人民调解是通过合同完成的，对调解组织的任务规定了若干量化的指标。然而，在纠纷解决中通过指标进行控制往往是不科学的。因为纠纷调解的数量和解决效果取决于多方面的因素，很多因素不是能靠定指标和调解组织自身的努力就能解决的。例如，你不能强迫当事人来调解，而当事人要是没有理性、不能协商，那么调解也很难成功。所以，调解中如果缺少适当的条件，当事人不响应或者不配合，指标就很难完成。而根据指标完成与否也很难对调解组织的工作本身作出完全客观准确的判断。
最后，政府购买在合同中对调解的形式和范围作出了约定，尽管有利于调解的规范化，但也有可能限制其灵活性和功能的发挥。例如，该调解机构只限于为本社区的居民服务，对于在社区发生的一些非本区居民的纠纷以及一些随机、突发的事件等，调解是否可以不管？形式上的规范化，如书面申请，会使得一些微小纠纷的处理复杂化，这样反而会降低其便民和灵活性的优势。
总的来说，在政府出资购买人民调解的这种模式中，很多思路是积极的，然而其效果还需要进一步在实践中考察，只有经过一段时间之后，对其运行的情况、经验和问题进行总结，才能得出更为准确客观的判断。
页:
[1]