论 侦 审 一 体 化
侦审一体化是在修改后的《刑事诉讼法》生效后提出的。修改后的《刑事诉讼法》对我国的刑事诉讼制度进行了一系列重要变革。这些改革，是我国民主与法制建设的必然要求，它使我国的民主与法制建设跃上了一个新台阶。但同时也对公安侦查工作提出了更高的要求。公安机关是《刑事诉讼法》的主要执行机关之一，为了适应修改后的《刑事诉讼法》，更好地依法完成刑诉任务，公安部及时作出了实行侦审一体化的决定。自公安部决定实行侦审一体化以来，理论界和实践部门便对此争论不休。笔者认为，侦审一体化符合刑事诉讼的规律，符合我国的刑事诉讼构造。“预审”一词是舶来品，我们先来看看国外的预审制度是怎么一回事，以利于对我国侦审一体化改革的评判。
一、世界主要国家侦查预审制度评介
预审制度是资产阶级革命的产物，是针对封建社会对人权的侵犯而建立起来的一项制度，目的在于保障人权。预审的本意是在法院正式开庭审判之前进行的预备性审理，以避免公民遭受无根据的审判。但由于世界各国的刑诉制度各具特色，它们对预审制度的看法不一，所以预审制度在各国的“命运”也是不一样的。
在英国，除法律另有明确规定外，刑事案件必须先经治安法院预审，或称起诉审（但对死因不明、怀疑为暴力他杀或其他非正常死亡的案件，则由验尸法院负责初步调查和预审）。负责预审的治安官就称预审法官。预审时被告人必须出庭。预审的职能是审查证据是否充分，起诉是否有理由，是否符合起诉的条件（而此职能与我国检察机关的审查起诉职能何其相似？）。
在美国，预审并非其刑事诉讼的必经程序，一般只有重罪案件才需预审。预审又称预先审查，由地方法官主持。预审后，如果地方法官认为证据可以证明被告人的罪行，就进一步考虑可否保释；如果地方法官认定证据不足，可以撤销控告并命令将被告人释放。由此可见，美国的预审制度有二个目的：一是地方法官审查检察官所提出的证据是否合理地证明被告人犯有所指控的罪行；二是如果有罪，再决定被告人可否被保释。
法国的预审制度颇具特色。对重罪必须进行预审，而且必须经过两级预审，即经过预审法官和上诉法院起诉庭预审之后移送重罪法院审理；对轻罪，除有特别规定外，是否需要预审，由检察官决定；对于违警罪，如果检察官要求开始正式侦查（即预审），也可进行预审。由此可见，预审也不是法国刑事诉讼的必经程序。对重罪案件，必须先由预审法官在初步侦查基础上进行初级预审，以查明案情，认定犯罪事实，查明被指控的嫌疑人的行为是否违反刑法。在此基础上再进行第二级预审，即由上诉法院起诉庭对预审法官所进行的重罪预审进行审查，第二级预审的目的是审查对被告人的指控有无充分理由，诉讼程序是否合法。综上所述可见，法国的初级预审类似于我国的侦查，而其第二级预审则与英美等国的预审较为接近。
独联体和东欧各国把刑事诉讼中的侦查职能区分为侦查和调查，并把侦查和调查统称为“预审”。所谓预审是指侦查员和调查机关根据法律和在检察长的监督下进行的搜集和保全证据、查获犯罪人的活动。在独联体和东欧各国，几乎所有的刑事案件，法律规定都必须进行预审，只有极少数案件由法院直接受理审判。可见，独联体和东欧各国的预审实际上与我国的侦查程序是一回事。值得一提的是，在独联体和东欧各国的刑事诉讼程序中，还有一个交付审判的程序。交付审判的性质是开庭前的审查，而不是审判，其任务是解决是否交付审判的问题。由此可见，交付审判程序倒与英美等国的预审程序颇为相近。
德国把法院审判程序之前的程序统称为审前程序（或称为初步程序或调查程序），其刑事诉讼法中没有专门一章规定侦查程序。在德国的刑事诉讼中，没有关于预审的法律规定，也没有预审程序。
日本旧刑事诉讼法中规定了预审制度。预审制度是为了保证没有嫌疑而被起诉的人不进入审判程序的制度，但实际情况却是以查明嫌疑的有无为借口，实行非公开审理，不许辩护人参加，对被告人及其他人进行审问，其作用在于充实、巩固有罪的证据。因此，这种预审程序所形成的书面证据是公判程序中支配判决的决定性的证据。日本的现行刑事诉讼法废除了被日本学者视为日本刑事诉讼制度历史“污点”的预审制度，对侦查、起诉、审判程序进行了多方面的改革。
从以上对世界各主要国家的侦查预审制度的比较，我们至少可以得出如下结论：其一，我国的预审并非西方国家所指称的预审；其二，并非所有国家的刑事诉讼中都实行预审制度；其三，在实行预审制度的国家，预审也不一定是所有刑事案件的必经程序；其四，各国预审的性质各不相同，但均有使公民免遭无根据审判的制度或措施；其五，各国的刑事诉讼制度既遵循刑事诉讼的规律，同时也充分考虑了本国的实际和法制传统，并不拘泥于别国是怎么规定的。各国大多从如何更有利于惩罚犯罪和保障人权的刑事诉讼目的的实现出发，制定本国的刑事诉讼制度。由此可以推论，在我国实行侦审一体化是符合刑事诉讼规律的，更有利于公安机关实现刑事诉讼的惩罚犯罪和保障人权的双重目的。
二、侦审一体化符合我国的刑事诉讼构造
根据我国《刑事诉讼法》的规定，我国的刑事诉讼分为立案、侦查、起诉、审判和执行五大程序，而预审权由公安机关行使，预审存在于侦查程序中，不是一个独立的诉讼程序。根据公安部的原有规定，公安侦查程序分为侦察和预审两个阶段。侦察部门负责破案，预审部门则负责对侦察部门移送的案件审查把关和继续侦查，并对外代表公安机关行使刑事诉讼职权。在刑事诉讼中，公安机关主要履行的是控诉职能。从刑事诉讼构造的角度看，实行侦审一体化符合我国的刑事诉讼构造。
刑事诉讼构造是由一定的诉讼目的所决定的，并由主要诉讼程序和证据规则中的诉讼基本方式所体现的控诉、辩护、裁判三方的法律地位和相互关系。①我国的刑事诉讼构造存在于侦查、起诉和（狭义）的审判三个主要诉讼程序之中。刑诉构造的主体是控诉、辩护、裁判三方。在公安侦查程序的构造中，控诉方无疑是公安机关，辩护方则是犯罪嫌疑人（由于我国现行《刑事诉讼法》只规定律师可以介入侦查程序为犯罪嫌疑人提供法律帮助，而没有规定辩护人介入，因而介入侦查程序的律师还不能被视为辩护方，犯罪嫌疑人只能自我行使辩护权），而检察机关在公安侦查程序中掌握着批捕权和对侦查活动的监督权，因而从构造论的角度看，可以视为裁判方。公安机关在侦查程序中,既要完成惩罚犯罪的任务，也应实现保障人权的目的。但公安机关作为侦查机关，其职能应主要是揭露和控诉犯罪，在刑事诉讼中承担控方职能。从这个角度看，无论公安机关如何对刑事案件进行内部管辖分工，其各部门的职责应当是一致的。换言之，公安机关内部虽然规定刑侦等部门负责刑事案件的侦破，预审部门负责对刑事案件的审查把关、继续侦查和移送审查起诉，但刑侦、政保、治安、预审等部门在刑事诉讼中的职责主要都是揭露和控诉犯罪，共同承担控诉职能。既然侦察与预审都是为了实现控诉职能，目的一致，因而在同一诉讼程序中就无分为两个阶段的必要。合二为一，方能提高控诉的效能。
另一方面，我国的公安机关与人民检察院在刑事诉讼中的关系也决定了在公安机关内部没有另设预审机构的必要。我国的公安机关与人民检察院在刑事诉讼中的关系与西方国家刑事诉讼中的警察机关与检察机关的相互关系是不同的。区别在于：在西方国家，警察与检察官之间是一种协助关系，警察在侦查中隶属于作为控诉方的检察官。在英国，作为地方检察官的主要职能之一，就是向警察提供诉讼意见，指导侦查活动。在美国，警察负责向检察官提供证据，并在法庭调查时作为检察官方的证人出庭作证。在法国，驻上诉法院总检察长在直接使用警察时，警察便成为他的下属；一般检察官则有权指挥警察进行初步侦查。可见，国外警察和检察官之间并不存在互相制约的关系，检察官与警察是一种支配与被支配的关系。②从刑事诉讼构造的角度看，国外侦查程序中的裁判方多为法官，而检察官和警察则居于控诉方的地位，他们在刑事诉讼中目的一致，共同承担控诉之职。而我国的公安机关与人民检察院在刑事诉讼中的关系是互相配合、互相制约的关系，相互之间不存在隶属关系，检察院只能对公安机关进行制约，而不能指挥公安机关。但公安机关需要逮捕犯罪嫌疑人时，则必须报请人民检察院批准；侦查终结应当追究犯罪嫌疑人刑事责任的案件，应当移送人民检察院审查起诉。根据我国《刑事诉讼法》的规定，人民检察院对于公安机关移送起诉的案件，应当在一个月以内作出决定，重大、复杂的案件，可以延长半个月。人民检察院审查案件，应当讯问犯罪嫌疑人，听取被害人和犯罪嫌疑人、被害人委托的人的意见；可以要求公安机关提供法庭审判所必需的证据材料。人民检察院经过审查，认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定，向人民法院提起公诉；如果认为犯罪嫌疑人有《刑事诉讼法》第15条规定的情形之一的，或者犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，或者经公安机关补充侦查后，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，人民检察院就会作出不起诉的决定。由此，笔者认为，我国检察机关的审查起诉功能与英美等国的预审和法国的第二级预审的功能相似。因此，在人民检察院至少有一个月的时间对公安机关侦查终结的刑事案件进行起诉审查的情况下，公安机关内部另设预审机构对刑事案件进行审查把关实无必要。
三、侦审一体化——公安侦查体制改革的必由之路
我国的公安学人对我国的预审制度进行了数十年的研究，取得了不少重要的成果。但毋庸讳言的是，这些研究侧重于预审实务方面多了一些，而对预审基础理论的研究却嫌不足。理论研究的滞后，必然导致立法上的先天不足。1979年，新中国的第一部《刑事诉讼法》共计164条，只在第3条里出现了“预审”二字。1996年3月修正的《刑事诉讼法》除在第3条中仍然保留了“预审”二字外，又在“侦查”一章的第90条规定：“公安机关经过侦查，对有证据证明有犯罪事实的案件，应当进行预审，对收集、调取的证据材料予以核实。”但新旧《刑事诉讼法》均未对预审与侦查的关系、预审的实际操作、检察院自侦案件是否需要预审等基本问题作出规定。
有观点认为：实行侦审合一有悖于立法宗旨，因为“修改后的《刑事诉讼法》是将预审与侦查作为并列的两个环节的，预审有其法定的相对独立的地位已经制度化、法律化，搞侦、审合一，就从法律程序上降低了预审的地位，削弱了其在刑事诉讼程序上的作用，这决定了不应实行合一；同时，由于《刑事诉讼法》是规范刑事诉讼程序的基本法律，对其规定，非经法定程序不得随意更改。实行侦、审合一，显然是与国家基本法律对预审的规定相抵触的。”③对此笔者有两点浅见：其一，《刑事诉讼法》从未将预审与侦查作为并列的两个环节。从我国预审制度的历史发展看，侦审分立或者合并从来都是公安部的规定，法律从未作出明确规定。其二，我们讨论侦审关系的出发点应当是：是侦审分立还是侦审合并更符合刑事诉讼规律，而不应当拘泥于现行法律的规定，更何况现行《刑事诉讼法》对预审制度的规定本身存在一些矛盾。
反对侦审合一的观点还认为，自从实行侦审一体化以来，公安机关办理的刑事案件“批捕率”下降，“退补率”上升。笔者认为，在侦审一体化的磨合期，出现这种情况是正常的，但如果把这一阶段的问题均归咎于侦审体制改革，则是很不公平的。因为在公安机关实行侦审一体化的时期，也正是修改后的《刑事诉讼法》生效的时期。由于修改后的《刑事诉讼法》对公安侦查工作提出了更高的要求，特别是废除了收容审查制度，所以在这一时期，侦查人员因不适应修改后的《刑事诉讼法》的要求，也是导致“批捕率”下降，“退补率”上升的重要原因。因此，“批捕率”下降、“退补率”上升，既有侦审合一的影响，也有不适应修改后的《刑事诉讼法》的因素。
公安机关为了适应修改后的《刑事诉讼法》的要求，更好地履行惩罚犯罪、保护无辜之职，对公安侦查体制进行了重大改革。应当说，长期的侦审分离，客观上造成了侦察员只会破案，而办案能力相对较弱；预审员有丰富的办案经验，而破案能力明显不足的状况，使公安侦查人员的素质长期得不到全面发展和提高。侦审分离人为地割断了侦查工作的连续性，造成职责不清、重复劳动，影响办案的时间和效率。因此，实行侦审一体化，应是公安侦查体制改革的必由之路。【注释】
①《刑事诉讼构造论》李心鉴著中国政法大学出版社1992年版第7页②同上第159"160页
③孙文海《论“侦审合一”》《侦查》1999年第3期第25页【出处】
《福建公安高等专科学校学报》2000年第3期【参考文献】
1、《外国刑事诉讼法概论》程味秋主编中国政法大学出版社1994年版2、《外国刑事诉讼法学》王以真主编北京大学出版社1990年版3、《外国刑事诉讼程序比较研究》陈光中主编法律出版社1988年版【写作年份】2000【学科类别】诉讼法->刑事诉讼法
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