西藏自治区检察机关民事行政检察工作情况调查
西藏自治区检察机关民事行政检察工作情况调查杨新京张继政
2001年9月至12月，我们作为最高人民检察院第二期西部巡讲团成员在西藏进行了为期3个月的巡讲工作。除阿里地区外，我们去了西藏7个地区中的6个地区。在巡讲的同时，我们还对西藏自治区检察机关民事行政检察工作情况进行了调研。在此期间，我们走访了自治区检察院和各地区检察分院的业务处室，了解民行检察工作的开展情况和存在的问题，与办理案件的检察干警交谈，查阅了一些相关资料，也向前来检察机关申诉的民行案件的当事人了解有关情况。现将这些情况总结分析如下。
一、西藏自治区检察机关民事行政检察工作的基本情况
1、民事行政检察工作的机构设置与人员配置
西藏自治区检察院民事行政检察处于1993年筹建，1994年9月5日正式设立，现有正、副处长各1人，专职干警7人。全自治区7个地区的市院和分院都设立了民事行政检察处（科），并分别配备1-4名专职干警。到2001年12月底，全自治区73个基层检察院中只有4个基层院设立了民事行政检察机构并配备专职干警，绝大部分基层院尚未设立民行检察机构，也没有专职的检察干警。在全自治区三级检察院中，民事行政检察专职干警共34人，其中大专以上学历的占64%。
2、民事行政检察工作的开展情况
西藏自治区检察院民事行政检察处在筹建时就做了大量的准备工作。一是研究、探索本地区民事行政检察工作的特点、规律及相关法律、法规；二是通过新闻媒介宣传、介绍检察机关民事行政检察业务，利用双休日在街头为人民群众开展法律咨询等方式向社会广泛宣传人民检察院民事行政检察工作的职责；三是制定本部门的工作制度，整理、规范和复制民事行政检察工作专用法律文书。
西藏区院民事行政检察处正式成立后，开始办理案件；各地区检察分院也先后成立了民事行政检察处（科），并受理民事行政申诉案件。据不完全统计，2001年1-11月，全自治区共受理民事行政申诉案件300多件。经审查后，立案67件，其中向法院提出抗诉35件，提出检察意见8件，经调解息诉10件。
各级检察院民行检察部门在办理案件的同时，每年还通过各种方式向社会广泛宣传，开辟案源。2001年，西藏区院民事行政检察处会同本院研究室、拉萨市检察院民事行政检察处及拉萨市城关区检察院民事行政检察科，对侵害国家利益、社会公共利益的案件进行调研，并开展支持起诉和提出诉讼的试点工作。区院民事行政检察处为规范全自治区民事行政检察工作，还制定了一些具体的规章制度。
另外，西藏各级检察院民行检察部门在办理民事行政案件的同时，还承担了上级领导交办的其他工作。一是办理本院的其他案件。由于目前检察机关编制紧，工作任务重，民行检察部门的干警有时也要被抽调办理自侦案件和刑事公诉案件。二是完成检察业务工作以外的政治任务。如各级检察机关干警还要下到基层向广大农牧民开展“三个代表”的宣传，同达赖以及一些外国势力进行反分裂、反蚕食等政治斗争，参与社会的综合治理等各项工作。
二、西藏自治区检察机关民事行政检察工作的主要特点
1、检察长重视，配备的专职干警的整体素质相对较高。民事行政检察业务是检察机关较新的业务部门，所涉及的民事、经济、行政法律法规多，案件复杂，办案难度大。自治区各级院领导对民行检察工作十分重视，配备的专职干警整体素质相对较高。从学历上看，全区三级检察院干警中，大专学历以上的只占35%，但全区民行检察部门34名干警中，大专以上学历的占64%，远高于其他部门。
2、提出抗诉案件的质量很高。西藏区院民行检察处在案件质量上狠下功夫，严把质量关，遇有疑难问题都要及时向最高检察院民事行政检察厅请示，使历年来抗诉案件法院再审改判率达到100%。2000年选送给高检院民行厅的5个案例，都被选入高检院编写的《民事行政检察案例集》。
3、服判息诉工作做得踏实。西藏各级检察院民行检察部门把息诉工作摆到与抗诉工作同等重要的位置，做到件件有落实、案案有答复，为社会稳定做出了贡献。如申诉人查东与那曲县农行储蓄存款一案，区院民行处将申诉材料认真全面地审查后，又专程前往那曲县调取了所有证据，用事实说服申诉人，让申诉人明白法院判决正确，不符合抗诉条件，使申诉人心服口服，不再纠缠，安心工作和生活。
4、大力宣传，广辟案源。西藏区院民行检察处从筹建时起就把抓好宣传作为工作重点，每年都利用各种机会通过法律咨询、印发宣传材料、在报刊杂志上发表文章等方式向社会广泛宣传人民检察院民事行政检察工作，并领导、指导下级院民行检察部门做好宣传工作。各级院民行检察部门还采取“三挂钩”的方法，即与宣传媒体挂钩，与法院挂钩，与律师挂钩，努力开辟案源，扩大检察机关影响。
5、建章立制，使全区民事行政检察工作规范化、制度化。几年来，区院民行检察处除领导下级院学习、遵守高检院的有关规章制度外，还制定了一些本部门的规章制度，使全区民行检察工作逐渐规范化、制度化。如：1995年制定了《西藏自治区人民检察院民行检察目标管理责任书》、《西藏自治区人民检察院民事、行政检察工作试行细则》；1996年草拟了《关于西藏民行检察工作试行细则》；1999年对民行检察部门工作人员实行动态量化管理，制定民事行政主诉检察官办案责任制改革方案；2000年又出台了《律师、基层服务工作者对民事（经济）行政案件代理申诉的暂行规定》。这些规章制度的制定，弥补了法律的空白，使全区民行检察工作有章可循，保证了办案质量，也保持了民行检察干警的清正廉洁、执法为民的良好社会形象。
三、西藏自治区检察机关民事行政检察工作存在的问题
西藏各级检察院民行检察部门在上级院和本院党组的领导下，通过不懈的努力，取得了可喜的成绩。但由于各种原因，与全国其他先进省市检察院相比，仍有一定的差距。存在的问题主要在以下几个方面。
1、民行检察业务案源较少。主要原因为：一是由于西藏地广人稀，全自治区只有260多万人口，且居住分散，宣传难度大。尽管各级检察院在宣传上，没少下功夫，但仍然不很到位；二是西藏经济发展还比较落后，一些农牧民仍然以传统的方式生产、生活，即使有民事纠纷，也多是以传统的方式解决，通过诉讼方式解决的较少。上述原因致使全自治区民事、经济和行政案件办案数量处在一个较低的水准。
2、民行检察专职干警少，人员素质较低。西藏自治区全区三级共有73个检察院，干警1105人，但民行检察专职干警只有34人，仅占干警总人数的3%。尽管从学历上看，大专以上学历的占64%，高于全区35%的比例，但与全国其他省份相比，文化层次仍处于较低水准。再者，民事行政检察工作具有一定的实践性，但由于案源较少，一些基层院没有办过提请抗诉、提出抗诉案件，检察干警也很难通过边办案边学习，边学习边办案来提高办案水平。
3、各地区民行检察工作开展得不平衡。由于各地区经济发展不一致，案源差别也大，院领导对民行检察工作的重视程度不同等原因，致使各地区民行检察工作差别也很大。到2001年底，7个市、分院中尚有三个分院没办理过一起民行抗诉案件。
四、进一步加强民行检察工作的建议
我国现已加入世界贸易组织（WTO），随着西部大开发工作的深入、中央和各地援藏力度的加大，必然带来西藏经济的进一步发展。伴随经济的发展，民事、经济、行政案件必然增加，民行检察工作业务量也会逐年增加。此外，我国立法机关将来还有可能制定法律赋予检察机关为保护国家利益、社会公共利益提起民事公诉的职权，那时业务量会更大。因此，从现在起，就应当更加重视和加强民事行政检察工作。
除领导重视，引进和培训一些高素质的人才、增强宣传力度等措施外，我们认为可以成立一个可流动的专职办案组，即由西藏区院民行检察处领导，从区院民行检察处、各市、分院民行检察处业务骨干组成，根据需要可到各地办案的专门人员组成的队伍。这是因为：一是西藏自治区民行案件案源较少，各级检察院特别是基层检察院干警人数也较少，若使所有基层院都成立民行检察部门，配备专职人员既不现实，也没有必要。二是专职办案组具有机动性，又可打破地域界限，全区哪里有案件，区院民行检察处就可以派员到哪里去帮助、指导办案，不仅使办案指导人员的办案水平提高很快，同时也有利于培养、提高各地民行检察干警的办案水平。三是实现人才资源共享，避免人才资源的浪费。通过这一方法，使全自治区民行检察工作不断发展、深入，为西部大开发工作，为西藏经济的全面发展做好服务。
作者单位：国家检察官学院
安徽省人民检察院
【写作年份】2002【学科类别】诉讼法->民事诉讼法
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