实施依法治国的特点和需要解决的问题
李林（1）
党的十五大把依法治国、建设社会主义法治国家确定为我国的基本治国方略以后，如何积极稳妥地实施依法治国方略，推动依法治国的实践发展，是当前建设社会主义法治国家进程中亟待研究和解决的重大理论与实践问题。实施依法治国是我们党和国家的治国方式的根本性转变，是一场前所未有的历史性变革，有许多新情况需要研究，有许多新问题需要解决。本文仅就当前实施依法治国过程中的一些特点和需要解决的问题谈谈个人的体会。
一、中国实施依法治国的主要特点
总体而言，依法治国是民主法制发展的高级阶段，是人类制度文明和现代化的重要标志。与发达国家进入法治现代化、实现依法治国的过程相比，我国实施依法治国方略的过程有自己的特点。从主观上讲，我们所希望的依法治国，是既能够保持社会和政治稳定，又能够有效利用各种经济、政治和文化资源，避免损失和浪费的社会变革。从过程上讲，依法治国的进程应当是与经济市场化、政治法治化、权力制约化、社会生活有序化以及利益主体多元化的改革进程协调发展。在我国，实现依法治国的根本途径在于积极稳妥地深化各项改革，特别是要在发展社会主义民主、推进政治体制改革的同时，更新法制观念，改革法律制度，逐步形成与依法治国相适应的法治体制和机制。
我国正处在社会主义初级阶段，当前实施依法治国方略有许多有利条件，但也存在各种困难。我国的历史文化传统和初级阶段的基本国情，决定了依法治国必然是也必须是一个逐步发展变革的历史过程。这个过程具有以下特点：
（一）我国的依法治国是一个由人治体制向法治体制逐步转变的过程
我国的人治体制形成于战争年代，新中国成立初期基本沿袭了这种靠领导人意志和政策办事的人治体制。特别是“1957年之后，法治思想削弱，人治思想上升。在1958年8月召开的协作区主任会议上，毛泽东说，公安法字也在整风，法律这个东西没有也不行，但我们有我们这一套，还是马青天那一套好，调查研究，就地解决问题……不能靠法律治多数人。民法、刑法那么多条谁记得了。宪法是我参加制定的，我也记不得……我们的各种规章制度，大多数、百分之九十是司局搞的，我们基本上不靠那些，主要靠决议，开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序。人民代表大会、国务院开会有它们那一套，我们还是靠我们那一套。刘少奇提出，到底是法治还是人治？看来实际靠人，法律只能作为办事的参考”（2）。实行人治，最后导致了“文化大革命”的悲剧。
邓小平同志作为党的第二代领导集体的核心，高度重视社会主义民主和法制建设。他强调指出，为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。在实行人治还是实行法治的治国方略的选择上，邓小平同志坚决主张实行法治。他明确指出：我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。实行人治最大的弊端，是把国家的安危、人民的幸福寄托在个人或少数人身上，决策没有基本法律依据和民主程序规则，个别人可以恣意决定国家和民族的命运。邓小平同志一再反对和批判这种人治的思想和治国方法，并从我们党建国以来的历史教训中得出了这样的结论：我有一个观点，如果一个党、一个国家把希望寄托在一两个人的威望上，并不很健康。那样，只要这个人一有变动，就会出现不稳定。总设计师的思想清楚地表明了这样的思维逻辑：只有社会主义才能拯救和振兴中国；而要走社会主义道路就必须坚持和完善社会主义民主，保证国家的一切权力始终掌握在人民手中，保持安定团结，保证国家长治久安。为此，必须反对人治、厉行法治，依法治国。
以江泽民为核心的党的第三代中央领导集体高举邓小平思想的伟大旗帜，高度重视社会主义法治，坚决反对人治。早在1989年9月26日，江泽民同志在中外记者招待会上就郑重宣布：“我们绝不能以党代政，也绝不能以党代法。这也是新闻界讲的究竟是人治还是法治的问题，我想我们一定要遵循法治的方针。”1996年初，江泽民同志就依法治国问题发表了重要讲话，全面深入阐述了依法治国的意义、内涵和在社会主义现代化建设中的地位、作用。党的十五大报告把依法治国进一步确立为治理国家的基本方略，标志着我们党和国家领导方式、执政方式和治国方式的重大进步。
由国家最高领导人的民主政治意识来决定中国治国思想和治国方式的作法，本身就可以说是“人治”的反映和体现。但是，三代领导人的民主法制思想又是一个不断发展、丰富和完善的过程。从以上三代领导人治国思想和方式的发展轨迹中，可以明显看出，我国治国的基本方略正在发生着由实行人治向实行法治逐步转变。这种转变是一个后发达国家走向现代化的历史必然。中国由人治向法治过渡和转变的社会特点，决定了依法治国、建设社会主义法治国家的复杂性、艰巨性、长期性和渐进性，不可能一蹴而就。
（二）我国确立依法治国方略的基本动因是一个具有经验性和实用性的选择过程，主要是为了解决经济发展、政治民主、精神文明和长治久安等现实社会问题而启动的
无疑，我们选择依法治国作为治理国家的基本方略，是从中国社会主义初级阶段的实际出发，对国际共产主义运动和中国社会主义建设的经验教训的科学总结，是邓小平理论及其实践的重大成果。依法治国方略的选择是一个动态的发展过程，是人们对实践认识逐步深化的体现。然而，这个选择的实践始于何时，在学术界是有争议的。有的认为应当以党的十一届三中全会为起点，有的认为以党的“十四大”提出建立社会主义市场经济为起点，也有的主张只能从党的“十五大”正式确立依法治国方略算起。如果以党的十一届三中全会作为我国实行法治和启动依法治国的起点，那么它的基本动因主要来自对“文化大革命”历史教训的深刻反思和对长期推行极左路线的全面否定，这是一种以史为鉴的实践理性的经验总结。如果以党的十四大为起点，那么它的基本动因主要是为了适应由计划经济向社会主义市场经济转型的需要，通过建构现代市场经济法治体制来达到为经济建设服务的目的。这种动因在宏观上抓住了我国社会发展的主要矛盾，突出了以解决经济建设问题为中心的特点，但缺乏与政治、社会、文化等协调发展的系统筹划。如果以党的十五大明确提出依法治国是治理国家的基本方略为起点，那么它的基本动因体现了一定综合性的现实要求，主要为了四个目的：（1）促进社会主义市场经济发展，保证经济改革的顺利进行；（2）促进社会主义民主政治建设，保证人民当家作主权利的充分实现；（3）促进社会主义精神文明建设，保证思想道德和文化的健康发展；（4）促进社会秩序的有序化，保持国家稳定，实现长治久安（3）。但是，无论以上述哪一个时间作为启动我国依法治国的历史时间的起点，在战略决策上都主要是一种经验的现实选择，体现了比较被动的实用性和经验性特点，而缺少像西方国家进入法治社会时经过“文艺复兴”和“启蒙运动”的民主法治思想准备阶段和人文主义理性文化洗礼的前奏。如果把选择依法治国作为基本方略的动因放在国际大背景下，还可以明显感觉到一种赶超先进发达国家的国际压力和紧迫感（4）。这种压力既来自于保持“球籍”的危机，也来自于跻身世界强国之列的渴望。主要是国内外诸种现实动因的合力而不是理性思考和选择的作用，导致依法治国在20世纪的最后时刻被历史地确立为中国的治国基本方略。
从内在动因来分析，我国选择依法治国的道路主要是出于现实发展的需要，是对现代化建设中现实问题挑战的一种回应，在选择的动机上仍未跑出“实用主义”的窠臼。在我国，由于依法治国尚未成为社会主导价值的一部分而被普遍接受和认同，它还不具有法治理性文化支持的广泛社会基础。因此，依法治国方略的选择不可能真正成为理性思考和文化选择的结果。正因为如此，在一些地方实施依法治国方略时，依法治理（包括依法治省、市、区、县、乡镇、村、各行各业、方方面面）主要还是靠利益驱动作为内在动力，是否开展依法治理、怎样开展以及开展到什么程度，往往取决于决策者对此项“方略”能否给地方或者行业（包括决策者本人）带来明显的或者潜在的、眼前的或者长远的经济、社会、政治和文化的利益的判断。地方或者行业的工作千头万绪，许多方面的工作都可以产生“利益”，一些省市或者行业领导为什么要重视依法治理工作，为什么要把依法治理放在重要位置，一个很重要的原因是依法治理“管用”，能够解决运用其他诸如教育、行政和经济手段难以解决的某些重大问题。由此决定，依法治理作为依法治国的一种首先在地方和行业实施的具体化形式，目前还主要是停留在工具和手段的层面上，远远没有内化为广大群众、特别是各级领导人的信仰和理念。
（三）由上述两个原因所决定，我国实施依法治国的形式之一，主要表现为一个外在强加的过程，而不是内在自发、自学的过程
在世界范围内，实施依法治国的形式，主要可以分为内发型和外迫型。内发型的依法治国，主要特征是基于民众的法律文化传统和对法治的理性认知，出自对法律的信仰而自发或者自觉追求和实现法治的过程。外迫型依法治国的主要特征是，在一个缺乏法治传统的社会中，由于外在的力量所迫，如外患内忧、政治安全、生存和发展等需要，不得不在法制领域作出回应，接受来自其他以先进生产力为基础的法治文化传统的观念和制度，进而走上依法治国的道路。前者如英国、法国和德国等国家，后者如日本、新加坡、菲律宾等国家。
中国的依法治国基本上可归类于外迫型。在我国，依法治国是以人为主体的治国方式的根本变革，但由于我国历史上长期缺少民主法治传统，法治的理性文化基础非常薄弱，作为依法治国主体的“人”，无论是一般群众还是领导干部，他们的多数对于依法治国的思想原则和现代法治的实践机制还缺少理论认知，要接受以法律为至高权威的法律统治，主要是也必需是通过外在压力的影响而逐渐内化，必需经历由外在而内在、由强制而自觉、由表而及里的过程。实践中，一些领导人接受法治并不是出于信仰和崇尚法律，而是因为现实或者形势需要而不得不为之，这种接受具有相当的“非自愿性”。目前许多群众接受法治、参与依法治国的进程，主要是因为各级政府要求“推进”依法治理工作，依法治理已经成为一项由政府号召和要求参与完成的“任务”，作为依法治国主体的人民群众在很大程度上是被“推进”法治领域，而不完全是由于对法治的认知而自觉主动要求和实施法治的。当然，在依法治国这一必然的历史进程中，通过法治的思想教育和行为强制，经过一段时间的适应和习惯，人们有可能逐渐从心理和思想上完全接受依法治国，将其内化为自觉意识和主动行为。
（四）我们所进行的依法治国，是一个自上而下推进、自下而上实行的过程，国家和政府在法治建构中居于主导地位、发挥主要作用
中国的法律建设总体上是政府推进型的法制，是由中央最高决策层决定实行依法治国、建设社会主义法治国家之后，从中央向地方用组织和教育手段逐渐向下推行的；由中央发动，主要从地方、基层和行业开始实施。例如，截至1997年11月，黑龙江省已经实行依法治理的，有9个市地，占64%；有89个县、市、区，占65%；有968个乡镇，占80%；有12174个行政村，占83.6%（5）。依法治国由政府推进而不是民间自发生成，因此，其前景很大程度上取决于政府对法制目标和实现步骤的战略设计，取决于国家、特别是领导人的决心和规划（6）。依法治国既然是自上而下的推进而不是自下而上的演进，其过程至少涉及三个问题：其一，由谁推进以及谁被推进？就理论逻辑而言，人民依法治国的主体，实现法治的整个过程应当由人民来推进，但是人民的总体法律意识比较欠缺，对依法治国还未形成内在的自觉的需求，广大群众还需要进行现代法治的启蒙、发动和组织，于是依法治国的推进工作又必须由政府承担。这实际上导致依法治国的主体变成了被推进的对象。其二，怎样推进？现在的做法是自上而下的推进：上级政府号召和发动，由下级政府在落实、实施的同时，再向其下级号召、发动，一直辐射到基层和各行各业。按照中国传统的作法，推行行为规范或者其他道德风尚，历来应当自上而下地“率先垂范”、“以身作则”。例如辛亥革命的剪辫子行动以及“中山服”的兴起，均自上而下地行之。尤其是“法之不行”，往往“自上犯之”，依法治国应当从中央做起、从最高领导人做起，这是推进依法治国成本最低、效果最好的途径。但是我国的依法治国却首先从地方、基层和行业做起，自下而上的实行。其三，推进至何方？依法治国的本质要求是在法律的至高权威下，以制度和法律来规范制约公共权力，保障维护公民权利。这是依法治国应有的发展方向和奋斗目标。然而，实践中，公共权力并没有得到真正有效的制约（腐败肆行就是例证），相反在一些地方的依法治理活动中，公民却成主被治理的对象（所谓“依法治民”的说法就是例证）。
我国这种自上而下推进依法治国的方式，好处是易于启动，在中央政府的统一号令下，各级政府和各行各业、各个方面，都可以较快发动起来，投入到依法治国的事业中。政府可以运用国家的权威和人力、物力及财力，动员并组织全社会普遍参与依法治理工作，在短期内见到成效，产生轰动效应。但是，这种推进依法治国的方式同样有相当的弊端，最大的弊端是把依法治国当作一种以运动方式实施的政府行为，民间的力量没有真正动员起来，而政府行为往往容易把政府自己置于法治之外，把社会和群众作为治理的对象。同时，政府行为如果不能被民众理解和接受，推进依法治国不能持之以恒，不能制度化、法律化，再加上组织领导方式失当，宣传教育不力，体制改革滞后，实践操作缺乏力度等原因，也存在使依法治国夭折的可能性。对此我们应当有清醒认为和对策准备。
（五）我国依法治国是由人治体制向法治体制转变中各组领导人能否重视和带头实施的过程
能否顺利完成由人治向法治的转变和过渡，是实现依法治国的关键。其中，从中央到地方的各级领导人能否真正接受并率先遵守法治原则，带头实施依法治国方略，又是关键的关键。因为中国的法治或依法治国是在以人治为特征的体制下进行的。必须凭借人治的权威和政治运作方式来推进和实现。人治体制主要靠领导人的意志及其意志转化的政策来治理国家，领导人的看法和注意力在治国方略的选择和运作上起决定性作用。经过近二十年的改革，人治体制正在解构，其功能已经明显弱化，但仍在发挥作用。例如，在中央决策层，依法治国方略的确立本身即是中央最高领导人表态的产物；而在地方贯彻依法治国方略、推进依法治理工作时，当地的第一把手是否支持和重视，是此项工作成败的前提和关键。正因为如此，各省、市、自治区，各市、地、县、区，各行各业在总结依法治理工作经验时，几乎都把主要领导是否重视依法治理工作，列为开展和推进该项工作成败的首要条件。领导人重视，依法治理工作就开展得好，权威问题、规划问题、组织协调问题、经费问题、编制问题等等，都可以迎刃而解。依法治国本来应当在民主基础上依靠法律和制度实施，应当超越并否定人治作法，同人治实行最彻底的决裂，但是在中国的现实国情条件下，不得不以人治的体制或者方式来推进法治体制的建构，靠领导人的民主信念和政治权威来实现依法治国。依法治国的命运维系于各级领导人的思想重视和行为落实，这也许就是中国建设社会主义法治国家的特色所在。
二、实施依法治国需要解决的几个问题
我国是一个有着几千年封建专制历史的国家，民主法制传统很少，新中国成立后又没有自觉及时地实行社会主义法治，因此，对于中国政府和广大人民来讲，依法治国是一项全新的事业，面临许多问题和困难。其中，正确认识和稳妥解决以下问题，是推进依法治国的当务之争。
（一）依法治国的政治定位
党的十五大报告明确指出，依法治国是人民治理国家的基本方略。用党的纲领性文件把依法治国确立为治理国家的基本方针和战略、策略，是我们党和国家治国方略的根本转变，是历史性的巨大进步。十五大报告把依法治国提到了治国基本方略的高度，明确了它在国家政治生活、社会生活中的不可或缺、不可替代的崇高政治地位。“基本治国方略”是十五大对依法治国的政治定位，但是在实施中，依法治国方略与科教兴国战略、可持续发展战略、精神文明建设、综合治理、基层民主建设等是什么关系，尚未理清和理顺。毫无疑问，依法治国对于科学教育、可持续发展、社会主义精神文明、综合治理、基层民主建设起着有力的保障和促进作用，它们在有些方面甚至是交叉融合的。科技进步法、教育法的制定，法制的持续发展，精神文明法制化，依法从重从快等等，都体现了依法治国的切望和内容。但是，依法治国在管理国家和社会、建立公序良俗、保证社会和谐稳定等方面，能否居于统领全局的政治地位，能否把社会主义精神文明建设、政治体制改革、社会治安综合治理、基层民主建设、科教兴国、可持续发展等重大改革、建设和发展事业，纳入法治化轨道，兼收并蓄，统一运筹，切实形成依法治国的一体化格局，真正落实治国基本方略的政治地位，还需要从认识上和体制上研究解决。在实践中，从全国已经开展依法治省工作的省、市、自治区的情况看（7），几乎各地方都把综合治理、精神文明建设和村民自治等的大部分工作纳入了依法治省的系统工程；依靠法治促进地方经济和社会发展，维护稳定平安，保障人民安居乐业，也成为依法治省的重要内容。为此，建议把依法治国视为一个庞大的系统工程，定位为治理国家的总方略，把精神文明建设、政治体制改革、综合治理、基层民主建设等作为实施依法治国方略的子系统，把经济建设、科教兴国、可持续发展等纳入法治轨道，真正落实依法治国方略所要求的，人民依照宪法和法律规定，管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，保证国家各项工作都依法进行。
（二）宪法和法律的权威
依法治国的本质特征之一，是在国家政治生活中，宪法和法律必须具有至高的地位和权威，包括各政党组织、国家机关、社会团体、武装力量、企事业单位和公民个人在内的一切社会主体，都应当在宪法和法律的权威和规范下进行活动，严格依法办事，维护宪法和法律的权威。宪法和法律具有至高权威，是实施依法治国方略的基本前提。正如一位外国法学家说的：在一个专制的国家，国王就是法律；而在一个法治的国家，法律就是国王。实行依法治国，必然要求一个国家以宪法为核心的法律拥有至高无上的权威，这种权威来自人民在这个国家中的地位。因为，如果人民真正是国家的主人，作为主人意志和利益的集中体现的宪法和法律，当然应与主人的地位相一致，具有主人的权威；如果国家是人民的国家，表现为国家意志的宪法和法律，当然也就是人民的意志，人民意志至上必然是宪法和法律权威至上，也就是人民至上、人民利益至上。如果法律没有这种权威，就不能真正体现人民民主国家的性质。在我国，法律至上就是人民利益、国家意志和党的主张三者高度有机统一的权威至上。宪法和法律如果没有至高权威，就说明还有凌驾于它们之上的权威存在，那么官员和人民将不知道应当服从哪一个权威；如果有权威在宪法和法律之上，它就可以随时修改、废止宪法和法律，法律和稳定性就将遭到破坏，法治所要求的法律面前人人平等将难以实现。在我国，宪法明确规定一切社会主体必须以宪法和法律作为根本活动准则，必须维护宪法的权威。这一规定已从国家根本大法的规定上解决了宪法和法律在国家政治生活、经济生活和社会生活中的权威和地位问题，但是在实践中，由于众所周知的原因，宪法和法律并没有获得真正的至高权威，“权大于法”、“领导人的意志就是法”等人治现象依然存在。宪法和法律缺乏权威的问题如果得不到真正解决，依法治国方略就难以推行，就会流于形式。建议从理论上进一步加强对宪法和法律权威问题的研究和宣传，在各级领导干部中切实树立宪法和法律至上的观念，在制度中真正建构宪法和法律至上的机制。
（三）执政党在依法治国中的地位和作用
依法治国方略是在作为执政党的中国共产党领导下确立的，推进依法治国的实践也离不开党的领导和支持。问题是：第一，执政党在依法治国中居于何种地位？第二，执政党在推进依法治国的实践过程怎样发挥作用？党的十五大报告明确指出，依法治国是广大人民群众在党的领导下，依法通过各种途径和方式治理国家。党对依法治国事业的领导，主要是思想、路线和方针政策转化为法律形式的领导，是通过立法把党的意志、人民意志和国家意志统一起来的法律方式的领导。按照宪法和党章的规定，党必须在宪法和法律范围内活动；党领导人民制定了宪法和法律，党也领导人民带头遵守宪法和法律。根据这些规定，党的执政活动应当纳入依法治国范畴，在法治的规范下进行活动。现在，依法治国已经在全国各方面、各层次被细化实施，突出地表现为各种“口号式的依法治国”，如“依法立法、依法行政、依法治军、依法治山、依法治水、依法治路、依法治税，以及依法治省、依法治市、依法治区、依法治县、依法治乡、依法治村、依法治厂、依法治校、依法治居”等等，然而，能不能提“依法治党”，以表明党在宪法和法律范围内活动的法治特征，表明党领导人民贯彻依法治国方略的坚定决心；同时，由于我们国家实行的是党管干部原则，广大干部、特别是中高级领导干部的高度重视和以身作则对于实现依法治国至关重要，在实施依法治国过程中，能不能提“依法治官”，还需要进一步深入研究（8）。从依法治国的本质上讲，“依法治党”，还需要进一步深入研究。从依法治国的本质上讲，“依法治党”、“依法治官”都是坚定不移地实施依法治国方略的应有之义，是在治国方式发生根本转变的新的历史条件下坚持完善党的领导的有效举措。党中央曾经提出“从严治党”的要求，“依法治党”实际是“从严治党”的一种有效形式，与坚持党的领导并不矛盾。
根据社会主义法治原则，执政党在实施依法治国方略中应当发挥以下作用：1、表率作用。党的各级组织和领导干部应当带头遵守和执行宪法、法律，维护法治的至高权威；2、领导作用。党应当依照宪法和法律从政治上、组织上、方针政策上对依法治国工作进行宏观领导者指导；3、监督作用。应当监督党的各级组织和全体党员、特别是党员领导干部模范遵守宪法和法律，严格依法办事，切实保证党在宪法和法律范围内活动。执政党应当通过发挥其独特的政治优势和政治功能，大力推进依法治国事业。
（四）实施依法治国方略的领导体制
依法治国是有领导、有组织的自上而下推进的伟大事业。如何领导、组织和推进依法治国工作，建立一个什么样的领导体制来负责这项工作，是亟待研究解决的问题。前一阶段，在推进地方依法治理的工作实践中，对建立开展此项工作的领导体制已作了有益尝试，取得了一些经验。各省市的做法不一，集中起来，主要有两种类型：一种是实行党委领导，人大监督，政府组织实施的领导体制。这种体制被称为“河南模式”。另一种是实行党委领导，人大主导，政府实施的领导体制。这种体制被称为“广东模式”。两种体制都有其存在的合理性，最主要的是它们都把地方的“党权”、立法权和行政权结合起来，组建依法治理的领导小组，形成权力的统合与分工，共同推进地方的依法治理工作。但是由政府（通常是政府的司法行政机关）负责依法治理的具体组织实施，必然出现“小车拉大车”现象，在一些司法行政权限以外的事情上往往会力不从心。各地设置的依法治理领导体制，存在三个主要问题：1、依法治理的领导体制基本上是临时性的，是一种没有正式编制的体制；2、领导体制多以领导小组名义存在，在法律上和国家整个政治体制中缺乏明确法定的职能和权限；3、领导成员构成上多有组合性特点，常常出现领导小组主要负责人重视依法治理工作，此项工作就受到重视负责人注意力转移了，依法治理工作就会受到冷落。
无论如何，地方依法治理已经建立了相应的领导体制。通过这些领导体制的运作，地方依法治理的各项工作正在积极推进。然而，在中央却没有一个能够集党权、军权、立法权、行政权和司法权为一体的集中统一领导依法治国事业的最高领导体制，依法治国这样一项全方位、大系统的工作，实际上主要由司法部在负责推进。司法行政机关推进依法治国的体制必然导致依法治国只能从地方和基层开始启动，对于中央其他党政军机关和部门的依法治理，则主要靠各个权力系统和机关的自我重视和主动安排，中央还没有建立实施依法治国方略的统筹规划、协调行动、统一推进的组织领导体制。党的十五大报告既然把依法治国确立为治理国家的基本方略，建立具有最高权威地位的推进依法治国方略的集中统一领导体制，应当尽早提上中央议事日程。能否考虑在时机成熟的时候，在中央成立依法治国委员会，由总书记任主任，政治局常委任副主任，全国人大、国务院、最高人民法院、最高人民检察院、中央军委的主要负责人任成员，负责全国依法治国的领导工作；委员会下设由司法部为主组成的办公室，负责依法治国的组织实施工作。同时，根据精简机构和效能统一高效的原则，应当撤销中央政法委员会、中央精神文明建设指导委员会、中央社会治安综合治理办公室等机构，把它们的职能和工作统一归并由中央依法治国委员会承担。各省、自治区、直辖市，各地、市、县、区也根据需要照此模式建立相应的领导机构。
（五）依法治国的发展战略的具体规划
依法治国既然是一项全国性的系统工程，是有组织、有领导、自上而下推进、自下而上实施的前所未有的事业，就应当在前一阶段工作的基础上，调查研究，总结经验，分析问题，根据国家总体发展计划和目标纲要，制定出依法治国的发展战略和实施规则。依法治国发展战略要解决的问题包括：总战略部分：依法治国的发展阶段，依法治国的总体目标和阶段性目标，依法治国的领导、组织体制，推进依法治国的基本方式和步骤，实施依法治国方略的保障条件，依法治国与政治、经济、社会和文化的协调发展，等等。分战略部分：民主立法的发展战略，依法行政的发展战略，公正独立司法的发展战略，法治监督的发展战略，人权保障的发展战略，地方、基层和行业依法治理的发展战略，法治教育培训发展战略，等等。每一个分战略中又包括自己的实施规划和具体目标、步骤和方法。
依法治国的实施规则是要将上述发展战略的要求具体化，制定出3年、5年的近期计划和10"15年的中期实施计划。这些计划应当与国家的经济社会发展计划相协调和一致，应当有切实可行的实施依据和保障，有比较明确的量化指标和有效的组织措施。
制定依法治国发展战略和实施规划，应当把精神文明建设、综合治理、基层民主建设以及科教兴国战略、可持续发展战略、经济改革和对外开放的有关内容，纳入法治调控和规范的机制之中，真正落实和保障党的十五大报告提出的依法治国是广大人民群众“通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务”的权利。
【注释】
（1）中国社会科学院法学研究所研究员，中国法学会法理学研究会秘书长。
（2）全国人大常委会办公厅研究室编著：《人民代表大会制度四十年》，中国民主法制出版社1991年版，第102页。
（3）王家福：《依法治国，建设社会主义法治国家》载《求是》1997年第24期。
（4）参见蒋立山：《中国法治现代化建设特征分析》，载《中外法学》1995年第4期。
（5）《大力推进依法治国进程—访人大代表王建功》，载《人民日报》1998年3月7日第3版。
（6）参见刘海平等主编：《依法治国，建设社会主义法治国家》，中国法制出版社1996年版，第559页。
（7）“截至目前，全国已有19个省、自治区、直辖市作出决定，制定规划，正式开展依法治省（市、区）。80%的地级市，70%的县（市、区），60%的基层单位和许多行业部门开展了依法治理工作。”刘一杰、姚振松：《依法治理：依法治国的生动实践》，载《法制日报》1998年4月11日第7版。
（8）卓泽渊教授认为，中国法治有一个“党治—国治—法治”的过程。第一个阶段是在党的领导下依法办事；第二个阶段是将党的意志依法定程序转变为国家意志，由国家来负责法治建设事宜；第三个阶段是国家必须首先依法办事。我国目前正处在由第一个阶段向第二个阶段转换的历史时期。见李龙等主编：《依法治国论》，武汉大学出版社1997年版，第77页。【写作年份】2002【学科类别】法学理论->法理学
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