清代土地权属形态及其公正性与效率性论略
一任何一个国家政权对于土地制度的关心与调整无非是出自以下几个因素的考虑：（1）如何保障政府的财政收入，换言之，即尽可能多的攫取土地的产出。（2）如何确定土地产权，如何分配土地这一有限的资源使之更合乎公正的要求。（3）以及如何安排地权结构才能取得效率最大化。由于这三种价值需求一定程度上是相互冲突的，不同时代的不同政府基于不同信念，会对这三种价值考虑的先后次序作某种调整，甚至会部分放弃或放弃某一价值需求，从而形成不同的地产制度。
上述从政府角度去看待土地制度的安排或许会导致这样一种误解：政府在其中似乎总可以起主动分配、调整的角色。其实不然，当一定社会条件下，人地关系安排出现结构性失衡，农民衣食无着时，导致的某种争夺地权的斗争，就往往会迫使国家作出某种政策性调整，或者当国家控制的收益与费用结构发出了不利变化，国家也会对土地制度作某种变革。从中我们可以看出土地制度从确立到微调到出现大的变动，实际上国家、社会以及农民的长期博弈与交易的结果。中国专制时代的土地制度的演变也说明了这一点。本文试图借助对清代土地、劳动力与赋税这三者间紧张关系的描述，以及从对地权分配的公平与效率的需求角度出发，对清代的土地制度作出一种解释，并试图探究中国地权安排的症结所在。
二
清代的田制，大体上可以分为民田和官田两种。《清史稿·食货志－》列举的官田，有‘官庄’（包括：皇庄、内务府庄田、礼部庄田、八旗庄田、王公、宗室庄田等等）.‘屯垦‘（包括：养息牧地的招垦，漕运卫所屯田，直隶、新疆、东北、台湾等地的屯垦、西南土丘的军田，东南沿海、沿江涨滩的屯垦等等〕和‘营田水利’（在直隶、陕西开发的水利田）三大类，都是以土地的用途来命名的。民田是指私人占用和经营的土地，有以土地的自然性质区分种类的、如水田、桑地等：有的因所有者身份得名的，如僧田、族田、社田等：亦有以用途定名的灶地、备地等。但这种官、民田的划分只是名义上的，实质上还有很大的差别，存在土地所有权相混淆的情形。另外，需要认清的是中国传统土地产权并不具备现代民法上所有权的特性，如；排他性、本源性、全面性等。清代地产制也不例外。国家全部土地的所有权名义上是属于国家最高统治者皇帝“普天之下，莫非王土”，这不仅仅作为中国圣贤治国之道的传统精微要义流传下来，而且在几千年中王朝更迭之际，确实存在以帝王这种人格化的土地所有者的名义实行土地平均分配的制度。清王朝入关之初，下令圈地，直到康熙二十四年才得以禁止。康熙八年下令废除与查收明末留下的皇室庄田、废藩地产，实行“更民田”办法，承认农民“开垦种地永远为业”，“与农田一例输粮”正如有学者指出，“严格地讲，中国的封建地主、小农都不是真正的土地所有者，他们都要定期向封建国家缴纳租、赋，提供徭役的编户齐民”。因为，中国社会的土地赋税，既不同于中世纪欧洲，只是国家得以实现的经济形式，是一种比较单纯的赋税；也不同于某些东方国家，是主权和土地所有者合而为一得以实现的经济形式，是全部赋税和全部地租的结合。它既体现了国家主权的经济实现，又部分地带有地租的性质。这与中国传统社会土地私有产权的本源根植于土地国有产权，受国有产权的制约是相关的。由于这种产权关系不明晰，也造成农有土地被侵吞，土地关系难以稳定的恶果。这也是中国专制社会地产关系始终在均分与兼并间动荡，而未形成制度性的突破的原因之一。
另一方面，中国传统社会，始终存在血缘和地缘结合的乡族共同体，个人的活动和对其土地和财产的支配是存在的，但私人的土地权利受到乡族共同体的限制和支配，这在私人土地的继承、让渡、买卖时，表现尤为明显。如存在“产不出户”，“先尽房族”，等习惯。宗族乡里对个人的这种干涉，不能仅仅看作是一种传统的沿袭，而是由于乡族共同体对私人土地拥有某种权利才能办到的。
私人土地产权的残缺性还表现在，如果官僚地主的土地兼并危及到封建国家的统治基础，帝王可以采取非常规的措施，如采用严刑峻法来抄没豪强地主的土地和家私，这种行为由于在传统中国社会被视为天经地义之事，所以例子也不胜枚举。豪强大户的形成不仅仅在仅仅上减少了中央政权的财政收入，也在政治稳定上构成威胁，历代统治者都对此心怀怵惕，千方百计地采取相关措施来遏制这股势头，在清代，统治者希望不触动封建土地产权制度的前提下，调整田赋和徭役征收制度，从而遏制地方豪强势力的恶性膨胀，夺回土地和人口的收益权。清雍正年间，实施“地丁合一”，“使条鞭、两税之法重映”。具体言之，即摊丁入地将原丁役银平均摊入地亩计征，这样的丁役税均之于田，可以额外多取，而摧科易集，其派丁多者，必其田多者；其派丁少者，亦必有田。这样就改变了“丁自为丁、地之为地”得地丁分征，丁役单独作为一个税种的状况，使无地的农民可以不负担丁役银，而且以后新生的人口皆为无赋之丁，徭役作为一种独立的税收从制度上取消了。这次改革清除地表明：中央统治者首先从自身的财政利益出发对因土地兼并、人口流亡而崩坏的田籍进行清理，然后确定一个必须保证的中央财政收入基数，赋役改革的首要目的就是确保有坚实的纳税基础。但在另一方面，也很大程度上改变了过去“村野愚懦之民，以有田为祸，以得有豪强兼并者为苟免逃亡，起死回生之计。田不尽归之豪强不止，而天下之乱，且不知所极云。”的状况（王夫子语）。这也说明终清之一代，土地兼并一直不是十分严重的原因。但是，另一方面这也强化了中国是的小农经济形态，人口的增长与土地日益细零化以及地权层次分割过多和单一农业均导致中国的经济结构异常脆弱，极易受到天灾人祸的侵袭。例如：自19世纪中期起，叛乱殃及长江领域、淮河流域，以及中国西北、西南和南部的许多地方。最严重的天灾发生在华北与西北。在这些地区，1876－1879年间的连续大旱耗尽了仓储，迫使农民到处寻找食物。因营养不良和迫于饥荒而死亡者也日益增多。另一方面，满清统治者虽然也将经济作物种植和手工业视为理想的社会秩序的一个内容来倡导，因为这些活动能够促使政府享有商品经济所带来的税收利益。但仍然通过许多政策，力求维护小自耕农阶层，将其作为社会的主体，从而避免或者更精确的说是减少了依靠精英阶层作为国家和农民的中介。其用心与作法显然是专制技巧与统治手腕日臻纯熟的产物。
三
由上文我们可以看出，私人田地所有权的发展，仍然只是在国家和乡族对田地的权利的制约下发展，并不是完全和自由的使得地权的正常流转和优化配置受到一定的阻碍，也在一定程度上为非正常流转（强取豪夺）提供了制度上的契机。但一般来说，个人对土地的支配权利还是较大的，特别是在商品经济比较发达，土地肥沃，容易榨取农民剩余劳动的地区。土地一般集中程度较高。相反，在宗族势力强大，生产比较落后的地区，自耕农则站主导地位。特别需要指出的，通过买卖的途径积累的土地财产采用租佃制经营方式，对佃户进行地租剥削，与近世在欧洲发展起来的农业雇佣经济有很大区别。中国的租佃制大致可以区分为三种情况：土地租赁、永佃以及一田二（数）主。在这三种情形中，（物）权利效力成递进态势。如果说地主租赁土地还只是设定了一项债权，后两项则体现了物权的排他与优先效力。尤其在一田两主中，佃耕的土地可以由佃户自由转让。并且，即使积欠田租，业主提起诉讼，只能至退租之程度为止，不得请求退佃。从而形成所谓的“地主”、“不占地主”。地主只要求得到稳定的定额的地租收入，而不会关心土地的经营状况，地主与土地的关系日益疏远，土地也只是被榨取而很少有投入。相反，欧洲的农业雇佣经济则不同，地主亲自经营，雇工自有工资收入，对土地基本上没有什么权利。农地经营的好坏直接关系到地主自身的经济利益，地主也就愿意对土地进行改良以求获得更好的收益。
中国社会尽管也存在这种雇工经营，但始终没有成为主流的经济形式。中国的地主也始终没有很大的兴趣去革新农业的经营组织和经营制度，他们和任何一个怀有传统观念的国人的心态一样，把他们的大部分精力耗费在功名上。也可以说，他们清醒的认识到若无政治上的依凭，最大的家业在一个产权多重的社会不会久长。反过来，政治上的权势者的鲸吞豪夺行径，也助长了这一趋向。这也是造成中国小农经营长期存在的一个助因。
这样一种地权的运行模式，有他的脆弱却久长的保障功能。脆弱是指一旦遭受天灾人祸，可能立刻会引起饥荒和死亡；久长则是指自耕农或佃户好歹有一份糊口的业田，若是无灾无难，一家人勤勤勉勉，再在农闲时搞点手工业，勉强的也算是能够活将下去。在自然经济、统治者、不占地主以及意识形态等因素的驱使下，这种经济结构、这种平衡很容易被打破，也有一种顽强的复归性能。所以我们就看到了中国历史上这种地权结构，循环往复的被推倒又重建，周而复始，始终不能实现制度性的突破。综上，可以得出：虽然土地的这种权利和经营模式，一定程度上发挥着微薄而却顽强的保障功能，对社会公正起到某种程度的正效应，但是劳动力的投入与农地的单位产出所形成的效率比，却是不容乐观的。若是换个角度观察，要实现制度的突破和经济增长，经济学上一般认为要具备以下四个条件：（1）分工与专业化，（2）投资的增长，（3）技术进步，（4）高效的组织。自然经济条件下，家家户户都从事手工业，显然不利于形成分工所带来的优势；可以用于投资的资金，却被地主阶层的奢侈生活消耗掉了；17、18世纪的中国，技术仍徘徊不前，能源（动力）的使用也未实现突破；由于不具备上述三个出现新制度的诱引，加上中国固有制度的惯性作用，组织方式的革新也未出现。
四
反观中国当代的农地制度，竟于17、18世纪的状况存在着惊人的相似之处。农地尽管法定上，是由集体所有的，但是国家可以随时征用，农户的承包经营权也极不稳定，某种程度上还不如永佃和田皮权更具效力。这对于土地的高效配置和维护农民应得权益，发挥其积极性创造均殊为不利。目前，我国酝酿的土地制度的改革，就是由此引发的，但考虑到我国社会保障制度以及其它配套措施的缺失，缺乏相应的产业来吸收这些非农化的人口农地制度改革仍然是一个非常棘手的问题。
【注释】
参见，吕来明：《走向市场的土地》，贵州人民出版社，1995年。苏志超：《土地产权制度和土地使用效率》刊于《中国土地问题研究》（地政研究丛书之四），中国科技大学出版社1998年。
参见，吕思勉：《中国制度史》，上海教育出版社，1985年，第66－112页。
参见，杨国祯：《明清土地契约文书研究》，人民出版社，1988年
《清通典》卷一，《食货》一，《田制·民田》。
参见，梁治平：《清代习惯法》，中国政法大学出版社1996年，第52－140页。
陈登原：《中国田赋史》，商务印书馆，1936年，第198页。
《熙朝纪政》卷三
波尔〖Bohr〗《Famineinchinaandmissionary》,Cambridge:HarvardUniversityEastAsianResearchCenter，1972，p15-26.转引自：王国斌，《转变的中国――历史变迁与欧洲经验的局限性》，江苏人民出版社，1998年。
参见：梁治平，《清代习惯法》，中国政法大学出版社，1996年，第80－92页；以及，赵晓力：“中国近代农村土地交易中的契约、习惯与国家法”刊于《北大法律评论》1998年第2卷，法律出版社1998
李伯重，“明清工农业生产中的燃料问题”刊于《中国社会经济史研究》1984年第4期【写作年份】1999【学科类别】法制史->中国法制史
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