公民诉讼权：宪法与司法保障研究(左卫民\朱桐辉)
公民诉讼权：宪法与司法保障研究在20世纪的世界法治发展史上，一个应该受到关注却并未获得中国学者充分注意的现象是公民诉讼权的确立与发展。综观法治发达国家之法治实践，不难发现，公民诉讼权为不少国家关注与保护，构成多国司法制度设计与改革的基本出发点与归宿。
显然，对于这样一项具有普适性的权利及相应之运作实践，中国学者没有理由予以忽视，尤其就中国司法改革的进路而言，不管司法程序打造如何，如果公民无法迅速、有效地行使诉讼权，那么，立法者和法学家的诸多努力都将枉费。有鉴于此，探讨公民诉讼权的有关问题并以此评价中国司法制度的利弊得失，进而研究改革之路径就具有重要的理论价值与实践意义。
一、诉讼权——公民的基本权利
所谓诉讼权，是指公民认为自己的合法权益受到侵犯时，享有的提起诉讼要求国家司法机关予以保护和救济的权利，即司法保护请求权。具体而言，公民诉讼权表现为各种类型诉讼中的起诉权、应诉权、反诉权、上诉权、再审请求权，等等。总而言之，凡属要求启动或参加司法救济程序进行裁判之权利，均属公民诉讼权。
对公民的诉讼权，多国宪法和国际法律文件均自人权和公民基本权利的高度予以明确规定。尽管在翻译和讨论时有不同的表述和话语，如“接受裁判权”、“接近法院的权利”1、“接受法院审判权”、2“公正审判请求权”和“程序保障请求权”3，有的则简单化为“起诉权”4，但整体来看，采用“诉讼权”这一表述较为科学、简洁，表明了这一权利的核心和实质内容——公民要求启动诉讼程序、参加诉讼程序以保护自己的权益。
需要指出的是，公民在各种诉讼过程中享有的程序权利如意见陈述权、辩论权、辩护权、提出证据权、诉讼进展知情权均不在本文提出的诉讼权范畴内。因为，正如上文所言，诉讼权重在公民启动或参加司法程序，公民在诉讼中的程序权利则不具此一特征。正如我国台湾学者邱联恭所言，“程序的保障”和“程序权保障”是有区别的：“程序的保障”是指“保障走向法院、接近法官之机会、权利（司法制度使用权、程序参与权）”；“程序权保障”则是“在起诉以后之诉讼程序上或特定非诉程序上，保障当事人或利害关系人，均有在法官面前充分陈述意见、辩论及提出攻击防御方法的机会”。5当然，诉讼权和诉讼权利的关系是辩证统一的，无诉讼权，则不能保障公民接近法院、使用司法制度，它是享有诉讼权利的前提；但只有诉讼权的保障而无诉讼权利的保障，公民就无法充分参与诉讼，不能成为诉讼的主体，诉讼权保障之目的最终也不能实现。
在现代社会中，公民的诉讼权与公民的社会生活、法律生活息息相关，具有基础性和广泛性，存在于各个诉讼领域中。民事诉讼、行政诉讼、宪法诉讼、刑事诉讼都存在着对公民诉讼权的保障和落实问题。
在民事诉讼领域，公民诉讼权的重要性自不待言。发生了民事纠纷，在文明社会禁止私力救济的状况下，如果公民要求启动司法程序、参加诉讼的权利都不能保障，就谈不上民事纠纷的解决和公民权益的维护。所以，在民事诉讼中公民享有诉讼权就理所当然。在此领域，公民诉讼权的主要内容起诉权、应诉权、反诉权、上诉权、再审请求权均得以全面体现。需要指出，公民诉讼权与学术界纠缠不清已长达两世纪的诉权之间的关系应当厘清。应当明确：诉权仅存于民事诉讼中，而公民的诉讼权存在于各个诉讼领域中；诉权主要是大陆法系的德国、前苏联、日本学界学理讨论的权利，而公民的诉讼权是法定权利，也为许多国家公民实际享有。6
在现代法治社会，当公民认为自己的合法权益受到行政机关或其工作人员损害时，也享有寻求司法救济、得到法院保护的权利。因之，在行政诉讼中公民享有和行使诉讼权以接近法院、保护自己的合法权益也具有重要的意义。特别是要指出，这种权利不仅仅是一个纠纷解决问题，更是公民借此对抗行政权力滥用及膨胀之问题。在此领域，公民享有的诉讼权以起诉权、应诉权、上诉权、再审请求权等为表现形态。
在宪政社会中，宪法尽管享有至高地位，但违宪行为依然屡见不鲜。因此，只有赋予了公民针对对违宪行为而诉诸司法的权利，公民的宪法性权益才会得到周全之保护。诉讼权在宪法诉讼程序的启动和运作方面也有不容忽视之必要性。显然，此权利具有制约国家权力之功能。在宪法诉讼领域，公民诉讼权表现出两个特点：其一，具有普遍性，公民可对立法机关之立法行为提起诉讼。其二，具有根本性，在这一领域行使诉讼权是公民合法权益保护的最终途径，有可能是公民在耗尽了民事诉讼、行政诉讼之救济手段后的最终保障。
在刑事诉讼中，虽然诉讼的发动权大都收归于国家的公诉机关，但诉讼权同样存在。首先，自被害人的角度分析，被害人除了有申诉、控告、检举这样一些间接发动审判程序、要求司法保护的权利外，还享有刑事自诉程序中的自诉权、上诉权、再审请求权及参与刑事审判的权利。其次，自犯罪嫌疑人和被告人的角度，获得国家法定的审判机关审判应视为其享有的重要权利。另外，被告人在刑事程序中，还享有应诉权、上诉权、再审请求权，在自诉程序中还享有反诉权，这些权利无疑也是公民使用司法制度、请求司法保护的权利。
二、公民诉讼权的宪法化与国际化——对法治国家的考察
考察法治国家的宪政史可知，各国宪法均对公民诉讼权予以明文规定。在英国，1215年《大宪章》中正当程序条款已包含了保障公民请求国家开展一定诉讼程序以解决纠纷的权利以及要求攻击防御权利之精神。7时至今日英国虽无成文宪法，但实际上一直承认公民的诉讼权。
在美国，公民诉讼权的确立和保障首先为宪法所规范，美国宪法第14条修正案关于正当程序、平等保护的条款蕴含着公民的司法救济权即诉讼权的内容。对此，诸多学者均有论述。盖伊·S·古德温——吉尔在评述美国宪法第14条修正案时谈到：“平等保护也不光是说权利遭到侵犯可以得到救济，它还意味着这种救济不能被限制性地否决……”。8而卡尔威因和帕尔德森在对平等保护条款进行释义时更是明确使用了诉讼权这一概念。他们指出，“只有宪法明示或默示加以保护的权利，如言论自由权、宗教信仰权……诉讼权”等是公民的基本权利，而“受教育权、住宿权、吃饭权”因不符上述条件，都不是公民基本权利。9杰罗姆·巴伦和托马斯·迪恩斯也在其所著的《美国宪法概论》中自正当程序和平等保护条款中总结出了获得正当司法审判的权利，并将其作为公民的基本权利。10
在大陆法系诸国中，日本1946年宪法规定：“任何人皆享有不可剥夺的去法院接受裁判的权利”。意大利1946年宪法第24条明文规定：“全体公民都有权自由地向法院提起诉讼。”联邦德国1948年12月27日《德意志人民基本权利法》第19条第4款规定：“如权利遭受公共机构侵犯，任何人都有权向法院提起诉讼”，而《德意志人民基本权利法》第103条第1款亦明文保障任何人有请求法院裁判的权利，即诉讼权。
除上述国家外，将公民诉讼权规定于宪法的国家众多，诸如：巴西宪法第153条第4款、墨西哥宪法第17条、荷兰宪法第167条、西班牙宪法第24条、希腊宪法第20条第1款、土耳其宪法第36条、前苏联宪法第57、58条。
需要指出，诉讼权的内容是发展的。日本学者杉原泰雄在以比较法学视角考察宪法的历史时讲道“现代市民宪法，就自由权、受益权之类的传统性人权，不仅继承近代立宪主义型市民宪法的解释，而且把它在扩充、加强”。11他认为受益权，在近现代立宪主义市民宪法中包括有受裁判的权利、损失补偿请求权、请愿权。同时，杉原泰雄又指出：“作为受裁判权的一环……有一种倾向即允许就立法及其它国家行为是否合宪问题请求法院裁判”。12因此，综合多国的宪法发展史来看，公民诉讼权不仅在近代宪法中有明文规定，而且在现代宪法中有了进一步的强化，领域也有所扩充，包括了刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼和宪法诉讼。
不仅如此，公民诉讼权的保障也已成为一种国际趋势，联合国第三次大会决议通过的《世界人权宣言》第10条规定：“保障任何人在接受私法上的权利及义务之判决或在接受刑事追诉时，有通过依据法律设置的且公平的法院，在合理的期限内，接受公正的公开审理的权利”，明确地将接受裁判权作为一项人权加以保障。1966年联合国制定的《各国公民权利与政治权利公约》中亦有类似规定。1950年制定的《欧洲人权公约》第6条第1款规定：“任何人，当判定其民事上权利义务或刑事责任之际，均有受独立而公平的法院为公正且公开的审判之权利”，同时这一公约不仅宣示了包括接受裁判权在内的程序保障权，而且建立了“一种全新的超国家性的司法审查机制”，“所宣示的保障超越了采取的一般性国际法效力，具有司法上的意义”，“允许个人直接向欧洲人权委员会提出诉讼”。13
三、赋予公民诉讼权的法理基础
确立公民诉讼权且赋予其重要地位，主要是基于以下因素：
首先，这与纠纷解决权力的国家化及司法机关的运作方式——不告不理直接相关。在人类生活早期，纠纷的解决依赖于氏族组织用共同体内部的道德或习惯进行公共裁决或纠纷双方的暴力争斗。随着私有制的出现，纠纷成为普遍现象，
威胁着社会秩序和国家统治。因此，国家开始干预社会成员的纠纷，以第三者的身份解决纠纷，用国家力量取代“私力救济”。这样，国家就有了进行“公力救济”以解决争端的职责，与此相应，公民也就产生了要求国家裁判的权利及对其参与裁判权进行保障之权利。对此，近现代思想家关于国家作用的论述可以印证，例如，德国近代著名的思想家威廉·冯·洪堡在其1792年所著的《论国家的作用》中强调：“国家最优先的义务之一就是调查和裁决公民权利的争端”“在社会里，公民安全主要赖以为基础的东西，就是把整个个人随意谋求权利的事务转让给国家。但对于国家来说，从这种转让中产生了义务，……因此，如果公民之间有争端，国家就有义务对权利进行裁决，并且在占有权利上要保护拥有权利的一方。”14需要注意的是国家的“公力救济”在前期具有很大的任意性，国家注重强力裁判和社会稳定的维护，并不特别关注冲突主体的权益保护。只是到了近现代社会，随着启蒙思想、法治思想的发展和弘扬，国家的公力救济才有了维护冲突主体权益、保障公民要求司法救济权利的根本性质。因此，公民使用司法制度、维护权益的要求是一种权利，与之对应，国家的裁判是一种义务，而不是国家赐与公民的恩惠。
不仅如此，现代审判机关虽有纷纷解决的职责却无主动干预的职权，必须保持审判的中立性，恪守“不告不理”原则。这样，审判权本身不具有主动保护公民权利之运作方式，它与公民的权益之间还隔着一道横沟，需要架设桥梁。诉讼权便是连接公民权益与审判权间的中介，它将公民的争议引到了司法权面前，使司法审判得以启动。所以说，缺失了公民的诉讼权，公民就失了寻求司法保护和纠纷解决的手段，审判权力也就无从启动与运作。
其次，与人权观念相关。它是以人为本，尊重人、保护人的理念及国家哲学的具体要求。现代意义上的人权观念，是由启蒙思想家们提出的，是近代欧洲14～15世纪文艺复兴运动和17～18世纪启蒙运动的产物。人权首先是一种建立在理性基础之上的以人为本的理念，进而成为一种国家哲学。中外不少学者认为人权是人之作为人应该享有的权利、是一种最低限度的道德标准，为保护人权，不仅要避免公民的权利受到侵犯，而且要在权利被侵犯后给予及时、公正的救济，如果公民之间的纠纷不能得到公正、迅速的解决，公民的权利损害不能获得救济，则所谓尊重和保护公民的人权就成为泡影，公民的权利就会任由侵害，立法的规定就任由践踏。所以，规定并依赖于公民诉讼权的行使，公民的权利方可能得到周全保护与救济。
从人类社会的发展历史来看，社会成员的权利遭受侵犯后不能得到恢复，往往肇始于诉讼权受限、无法接近法院、进入司法程序，其次才是由于审判不公正、公民诉讼权利被弱化和剥夺。典型的莫如英国的令状体制。自12世纪亨利一世在位后长达几世纪的英国，如果社会成员权利被侵害，欲自王室法院获得救济，完全要看他能否得一纸加盖君主名衔的指示法院之执达员命令被告出庭并就原告起诉提出答辩的令状。因此，“在令状体制下，若欲求得法院之救济，则原告有义务选择适当之诉讼方式。否则，王室法院将不给予任何救济，如诉讼方式选择不当，则无救济可言。甚至不许再行起诉”。“在这种情况下之权利存在，取决于法院救济之存在；而法院救济之存在，又取决于此一令状之存在”。15
在中国古代法制史上，限制老幼残疾及妇女起诉权制度、“亲亲相隐”制度、不得轻易越级上诉制度以及明清时期最为典型的起诉须在“放告”日、严惩讼师的规定、严格的状纸制度也都限制了平民的诉讼权。16
由此，公民的诉讼权就显得相当重要，虽然启蒙思想家们在提出人权时，未将诉讼权列入人权的基本内容中，但随着人类在法治道路上的探索，法治国家、国际社会越来越重视公民的这一权利，通过宪法和国际文件将其上升为宪法权利，列入了基本人权。莫纪宏指出，“相对于政府的保障责任而言，唯一可以从平等性和穷尽性来保障法律上人权的实际性的只有诉权……诉权是现代法治社会中的第一制度性人权。”17通过上文对法治国家宪权史的考察，我们可以清楚地看到，随着历史的发展，诉讼权这一保障公民生命权、平等权、自由权、安全权、财产权等基本人权的程序权利本身成为了公民的基本人权。
再次，公民诉讼权与法治国家的要求和法治精神相关。在法治国家，国家权力是分立制约的，这是法治国和宪政国的基础。近现代以来，国家权力分立为立法权、行政权和司法权，并且司法权有着独立之地位，甚至有些国家规定了司法机关的违宪审查权力。基于立法权代表民意的有限性和行政权膨胀之事实，司法权最重要的功能之一便是保障公民的权利和自由不受违宪行为、违法和不当之行政行为的侵害。在此意义上，我们甚至可以说，司法权是公民的权力，司法制度及司法程序是为了公民而设置，而不是为国家以及法官设置的。因此，在法治社会里，为了实现用司法权抑制立法和行政机关对公民权利侵害之目的，赋予其诉讼权、使其能够使用司法制度，就成为贯彻法治的基础条件。
不仅如此，在法治社会，一切社会关系以及权力的设置与运作都应受法的支配，而“国民是形成法的主体，是促进法前进的原动力，而不仅仅是被统治的客体”。18为保证公民法的主体地位，理应赋予公民诉讼权，开放司法制度，使公民平等、充分地接近法院，参与法的运作。缺失了诉讼权，公民法的主体地位将难以充分体现，也必将在权力的肆意横行和压迫下淡化和削弱。
四、引人注目的司法改革新动向——法治国家的接近正义运动
诚如上文所言，如果公民的诉讼权不能得到周全、充分的保障，则其本应享有的程序权利及实体权利将有名无实，公民作为法的主体地位不能得到保障，因此，自诉讼制度内及诉讼制度外两方面保障公民的诉讼权，使其能够接近法院，享用司法制度，就成为法治国家之法治建设不能不关注的重点。值得一提的是，20世纪的70年代“在意大利著名的法学家卡佩莱蒂的倡导下，提出了各国政府都有义务保护当事人的接受裁判权，为当事人从实质上实现接受裁判权提供应有的保障及扫清障碍的理论，并在此理论的指导下，掀起了一场遍及世界许多国家的接近正义的运动”。19这场运动最鲜明的特点是制定立法、司法及相关制度改革计划，并向各国“政策决定者”提供“政策意向性结论”。而一些国家也自“福利国家”之立场，积极地担负起保障公民诉讼权，使其能实效地使用司法制度的使命。
由此，相当多的法治国家对司法及相关制度进行了深入改革，健全、落实了一系列的制度和举措。这些制度改革及相应举措不仅在观念上、法律规定上，更重要的是在公民诉讼权的切实享有上起了积极的建设作用。正如卡佩莱蒂教授所分析的：“新型的正义以对有效性的探索为标志——有效的起诉权和应诉权，有效接近法院之权利，当事人双方实质性平等，将这种新的正义引入所有人可及的范围。”20大致而言：这一运动主要有如下几方面：
第一，对诉讼费用和律师费用进行改革。在法国，废除了法院费用。在德国，1980年通过了《诉讼费用援助法》。德国还实行了一种“诉额确定制度”：虽然法院费用和律师报酬也实行的是“败诉者负担”原则，但只要原告预先证明了没有经济实力承担相对方的诉讼费用21，就可以向法院提出将诉额设定在比实际争议标的额低得多的水平上。如果原告胜诉，就由败诉的相对方承担实际费用，但如果原告败诉，原告就只根据降低了的诉额依比例承担对方的诉讼费用，这一制度无疑降低了公民起诉的风险，减轻了其负担，达到了实质公平。另外，为了使律师费用规范化、增加可预测性，这些国家对律师费用除普遍实行律师公会自律外，德国和奥地利还特别实行了律师费用法定主义，英国采用了法院监督方式。而为增加公民委托律师的积极性，借以接近法院、使用司法制度，德国、英国、意大利等国还采取了律师费用败诉者承担制度。
第二，加强对贫困者的法律援助。法律援助(Iegal
Aid)最初只是针对贫穷者或弱势团体无力承担诉讼费用这一事实而建立的，但后来包含的内容更为丰富，如刑事和民事案件的律师帮助、法律咨询等。法律援助事关公民诉讼权的实质保障，因此，不少国家和国际社会往往是自宪法层次予以定位。例如，位于斯特拉斯堡的欧洲人权法院曾在埃雷判决中判定，爱尔兰法院不为埃雷夫人要求与丈夫分居提供法律援助违反了欧洲人权保护公约，再次确认了法律援助的宪法性重要地位。22实际上，自1960年以来，法律援助制度已在不少国家建立、展开并获得了很大成功。23在这场运动中，欧美诸国对法律援助制度改革最大的变化是“抛弃向来所持期待民间慈善团体从事之陈旧观念，而改以福利国家任务之自觉为出发点”24给予国家财政的支援。以英国为例，1989年一年间由国库支出的法律援助费用达3亿5千万英镑，1990年至1991年约为5亿6千万英镑，其国民有70%成为援助对象。德国则在1980年通过了《法律咨询援助法》，设立了免费法律咨询制度。
第三，放宽起诉条件，建立公益诉讼制度。传统的起诉条件及原告适格理论的着眼点在于防止滥诉和耗费司法成本。但是，随着工业化和市场化进程的加快，环境污染、消费者权益受侵害、虚假信息案件逐渐增多。这些案件的特点是虽然有侵害行为，但对每个人来说，这种损害并不是很严重。这样即便个别公民个别地去寻求法律救济并胜诉也没有什么很大的社会意义，因为仅是起诉人自己的利益得到了维护而其他受害者仍未得救济，但却使生产者和销售者逃脱了制裁，谋取了巨额利润，损害了公共利益。另外，即使个别公民提起诉讼，也可能会因为面对强大对手而无力取胜。在这种状况下，民事领域内出现了一种新的动向，即私人为了维护公共利益而提起诉讼的情况越来越多，“这种情况被大多数的比较法学者认为是民事诉讼今后最主要的发展。这种变化可能给民事诉讼的形式及特性带来巨大变化。”25其最主要特征就是原告不仅向司法机关主张自己的些许利益，而且主张因同一事件受害的其他广大公民利益之维护，也就是说，原告申诉的基础并不单纯由于自己的权利受到侵害。这无疑与传统的原告适格理论产生了矛盾。
有鉴于此，近年来许多国家为了纠正公共性不当行为采取的策略是不再过度强调适格理论。代表性的举措有：法国和德国的赋予具备一定要件的团体如消费者团体、商业或手工业团体起诉权的团体诉讼、美国的公民个人为有关之全体成员之利益起诉的集团诉讼等等，以此达到消弱原告适格理论阻碍之目的，国外国法学界一般将其称为“公益诉讼。”
第四，推动诉讼程序的快速展开。久长的裁判等于恶的裁判，因为，过于迟延的裁判会对公民的权益公民起诉的积极性造成挫伤。因此，德国、奥地利、瑞典等国家采取了一系列司法技术以图解决：大量采用简易程序、特别程序；进行诉讼的合并；改革审级构造；赋予当事人就对方的诉讼迟延而享有赔偿请求权等等。而日本最高法院则曾于1972年对宪法37条作出了解释，规定了如果诉讼过于迟延、应终止审理。
第五，确立多元化的裁判组织和机制。为了使纠纷迅速解决，有效的保障当事人的权益，鼓励公民行使诉讼权，法治国家一个令人瞩目的变化便是进行裁判多元化的改革，它包括了法院及法庭设置改革和替代性纠纷解决机制两方面：在法院及法庭设置改革方面代表性的有，美国的夜间法庭和近邻调解所、加拿大的住所法院、意大利的劳动法院及欧洲国家的消费者法庭或法庭26；替代性纠纷解放机制主要有：仲裁、行政调解、调解—仲裁、附设在法院的调解与仲裁。27
五、中国公民诉讼权：问题与保障
在中国，虽然保障公民诉讼权的举措与思想目前已有所尝试，并开始为人们所认同28，但总体来看，立法者、法学家和实务工作者均未明确树立诉讼权为公民基本权利之一的法治理念。在司法实践中，对公民诉讼权的保护亦不如人意，与世界法治发达国家相比存在明显差距。而正在进行的司法制度改革中也存在许多误区，如片面将树立司法权威、保护公民诉讼中的程序权利作为改革关注的焦点并成为衡量改革成功与否的基本标准。与此同时，原有的符合中国司法传统和理念、有利于公民接近法院的途径因现阶段正当程序思想的过度影响，反而受到冷落，如调解制度、简易程序、基层法庭等。显然，这可能导致改革背离初衷，并使公民难以行使诉讼权，更难以维护自己的权益。
中国公民诉讼权行使的障碍，除了上文所谈之价值判断，就制度层面来看主要有：(1)宪法无公民诉讼权的明文规定：我国现行宪法只是在第33、125、126条原则性地规定了公民在法律面前一律平等和法院独立审判等条款，并无关于公民诉讼权的直接规定。(2)可诉范围有限：现阶段，有些本应受理的民事案件受行政法规或政策规定的限制无法立案。行政诉讼的受案范围也有待扩大，如当抽象行政行为侵害了公民权益时，公民无法行使诉讼权、使用司法制度。更为根本的问题是，我国还未建立宪法诉讼制度，公民的基本权利和合法权益受到违宪行为特别是违宪之立法行为侵害时或在用尽了民事诉讼和行政诉讼救济手段后，再无要求司法救济之权利。(3)起诉条件较为严格，实质上限制了公民诉讼权的行使；现阶段，公民起诉要以有具体权益受侵害、有具体事实和理由、有明确之被告这样一些限制条件，在立案审查上不可避免地使用了实质审查的方式，限制了公民起诉权的实现。(4)诉讼费收取过高，公民行使诉讼权、参与诉讼的成本较大：目前存在的问题主要是公民向法院缴纳的费用昂贵、繁多，包括有受理费、法院活动费、鉴定费、申请执行费等等，这构成了当前公民行使诉讼权利严重之阻碍，尤其对贫穷者和弱者而言更是如此。虽然我国也规定了诉讼费用的缓交、免交制度，但是在现行体制下，法院的经费实际上相当部分来自诉讼费用，因此，该制度的适用比例很低。由此，首先是昂贵的诉讼费用往往将公民堵截于诉讼门外。而公民因诉讼所付出的其它费用就更多：交通通讯费、误工费、收集证据费和聘请律师、会计师费等等，这些都迫使公民不得不计算起诉的付出与收益，畏于起诉，更不要说一旦败诉，还要承担沉重的诉讼费用。(5)法律援助制度不健全、不落实，许多贫困者和社会弱势群体无法或不能实际接受法律援助而难以行使诉讼权：我国1996年颁布的新刑诉法和律师法中明确规定了法律援助制度，此后又确定了以国家财政拨款为主，以社会捐赠、行业奉献为辅的资金来源。但就其实际现状来看，存在着国家费用不足，承担法律援助者多为经验和水平有限的律师和法律工作者这样一个明显问题。(6)缺乏经济型程序造成诉讼迟延：简易程序适用率低；庭审及审判拖延现象严重；审级构造不合理，审判程序重复运作，不能快速结案，增加了公民的诉累。由此，诉讼不仅昂贵而且耗时。
总而言之，中国公民诉讼权保障乏善可陈的原因主要是价值、理念有失偏颇和制度建构不周全两方面，因此，有必要自这两方面进行相应改革。
（一）理念之重构
就保护公民诉讼权的价值观之确立而言，我们首先应将法治设计的总体思路关注到公民诉讼权的构筑与落实上，要明确诉讼权作为公民基本权利的重要地位，将其作为司法制度设计与改革的重要出发点和归宿。虽然，在现实中我们应该构造和维护充分体现司法权威、发挥司法功能及保障公民在诉讼中的主体地位之制度与程序，但我们也万万不能忽视对公民诉讼权的保障，以免在审判制度及司法体制上叠床架屋或制度空置，使公民在权益被损或纠纷出现后，无法切实恢复。
同时，我们还应注意制度构建与公民权利切实享有之间的协调，要强化公民的诉讼权由法定权利转为实有权利之必要性的认识。另外，我们也应重新审视中国固有的司法理念与传统，重新评价那些本有利于公民积极地、有效地行使诉讼权的司法组织、司法制度及相关制度，如派出法庭、调解制度等，在现代法治理念的指导下吸收传统理念和制度中的积极因素并加以创造性转化，以收最大功效。最后，相应地也要提高公民的权利意识、法律意识。如此，诉讼权这一公民权利才能发挥其在法治建设中的应有功能和效用。
（二）宪法的规范
与司法理念的调整相适应，宪法本身也需要修改，有必要由全国人大通过修宪程序，明确规定公民的诉讼权。另外，也应借鉴法治国家宪法文件和国际公约文件的经验，将法律援助制度和迅速裁判制度在宪法中予以明文规定，以保障公民诉讼权切实、迅速的享有。诉讼权宪法化意义的一方面就在于告之国家机关、国家官员及其公民诉讼权之重要性与基础性，正如卡佩莱蒂教授所言：“事实上，将特定的权利和保障载入国际文件和宪法文件，其主要目的之一在于，这些文件对公民、法院具有教育上的影响，对公民而言，公民可以得知这些权利如此的基本、如此的重要；对于法院而言，必须强化保护这些价值准则的审判工作”。29当然，公民诉讼权宪法化的意义还在于为这一基本权利提供法律保障。因为，宪法是国家的最高法，普通法律的修订及司法运作都不能漠视、剥夺或弱化公民的诉讼权，否则即是违宪行为。
（三）司法制度设计与改革
既往的经验告诉我们，宪法化的权利归根结底仅仅是法定权利，宪法的“高级法”(higherlaw)背景并不能保证诉讼权的切实享有。宪法本身就有纸面上的宪法和现实的宪法的划分。哈耶克曾言：“在一个经济生活受到彻底管制的国家中，甚至形式上承认个人权利或少数人的平等权利都会失去任何意义”。30我们也可以说，在公民诉讼权无法得到保障和落实的国家里，仅有宪法或法律规定诉讼权将不会有任何意义。
保障公民的诉讼权，使其能够平等、切实地接近法院、使用司法制度是一个宏大的系统工程，我们需要在司法体制和诉讼制度本身及有关的周边制度如律师制度、纠纷解决机制等方面进行全方位的深入改革。所以，在比较研究法治国家保障公民诉讼权实现的成功经验之基础上，就制度内外的着眼点来看，我们认为下一步司法制度设计与改革进路应逐步集中在保证正当程序的前提下，建立便利公民接近正义的普遍化、多元化体系，切实有效实现全体社会成员诉讼权之享有和行使。具体而言，有下述几点：
第一，应扩大可诉范围。(1)扩大民事案件的可诉范围。在这里，应消除行政法规及政策规定对本应纳入民事诉讼之案件的限制，使一切民事纠纷均可由当事人诉诸法院解决。(2)建立宪法诉讼制度。借鉴意大利、德国等欧洲国家及墨西哥、加拿大等拉美国家之经验，建立宪法诉讼制度，设置宪法法院或宪法委员会，使公民在自己的权益受到违宪行为侵犯时或在耗尽了民事诉讼、行政诉讼手段后仍然能够在宪法层面得到司法救济，当然，受现有体制的局限，这一步的迈出有一定的难度，但从长远来看是有必要性的。(3)完善行政诉讼制度。应赋予公民针对抽象行政行为之诉讼权。
第二，对诉讼制度本身进行改革。(1)改革现有的立案审查制度、突破传统的原告适格制度。在起诉条件的改革上，起诉应以纠纷或争议出现为要件，而不是以公民的权益受损为要件31；进一步消除对当事人起诉较为苛刻的其它限制条件，取消对起诉的实质审查制度；借鉴美国和德国的集体诉讼、团体诉讼的经验，落实和改革代表人诉讼制度，等等。(2)改革管辖制度。自便利当事人起诉和贫困者、弱者的角度对管辖制度进行改革，就消费者和劳动者权益案件采被告就原告原则进行论证。(3)避免诉讼迟延，建立经济型诉讼程序。尤其是对简易程序进行再改革，在我们看来，简易程序是通向正义的“绿色通道”。应扩大简易程序的适用范围，使其成为民事诉讼、刑事诉讼领域大多数案件主要采用的程序。(4)改造现有审级制度，延长上诉期限、放宽上诉条件，使公民能够有效地行使上诉权，进入再一次的司法救济，使诉讼权得以周全地实现。
第三，对法院设置进行改革。包括(1)增加派出法庭，便利于当事人提起诉讼和接近正义。(2)设置劳动者法庭（法院）以及消费者法庭（法院）、小额请求法庭（法院）等专业法庭（法院），实现诉讼正义和效率；(3)设置巡回法院，实现诉讼便利。32
第四，改革诉讼费用收取制度、健全和落实法律援助制度。关于诉讼费用，长远来看，应该废除公民向法院交纳诉讼费用尤其是起诉费用之制度。在现阶段，则应注意落实诉讼费用的缓交、减免制度，消除公民因经济问题被排堵于法院大门之外的现象。
至于当事人付出的其它费用则应借助法律援助制度予以补偿。借鉴国外法律援助制度的经验，进一步的改革是：扩大法律援助的对象；放宽给予法律援助的条件33；加强国家财政预算对此之投入、开拓经费渠道、建立法律援助基金；提高承担法律援助工作者的报酬；控制和监督法律援助的质量34，使妇女、未成年人、老年人、残疾人、消费者、贫困者、民工等弱势群体得以行使诉讼权，使用司法制度。
第五，改革律师制度。在现代社会，法律知识越来越具专业性和复杂性，公民欲成为法的主体、维护权益，越来越殷切需求获得律师的帮助。在律师掌握专业技能的条件下，在一定意义上，我们可以说：“接近律师即意味着接近权利亦即接近实现正义。”35因此，为了保障公民的诉讼权，我们也应在律师制度上进行改革：增加人数；提高律师水平；对律师报酬进行改革使之明确化；落实法律援助中的律师帮助等等。
第六，发展与完善替代性纠纷解决机制。就民事纠纷解决机制而言，在现阶段的法治实践中主要方式有：仲裁、行政调解、第三人斡旋、劳动仲裁、消协调解、法院调解等。对于这些替代性纠纷解决机制，我们应充分重视并发展完善，因为在民事诉讼领域，替代性纠纷解决机制已日益成为与民事诉讼程序并行不悖、相互补充的重要社会机制，它有利于弥补诉讼的不足，分担诉讼的压力，减少诉累。自公民诉讼权维护的角度看，虽然不直接寓于诉讼权的内涵之中，但这一机制有利于当事人的参与和裁决的执行，甚至会得到双方当事人双赢(win-win)的结果。
六、结语
德沃金曾谈道：“我并不主张每一个国家都应有一部载有关个人权利的抽象条款的成文宪法，或者每部这样的宪法应由一个法院去阐释，其成员的选择恰好与美国任命最高法院法官的方式一样”。同样，我们最想说的或许恰恰不在于与法治国家亦步亦趋、模仿其公民诉讼权宪法和司法保障的具体制度，而是自保障公民切实有效得到司法救济、接近正义这样一个出发点，重新审视和构造我们的诉讼制度、司法制度及相关制度，并着力于制度规定向现实享有的切实转化。若能如此，则幸莫大焉。
【注释】
1、邱联恭：《司法之现代化与律师之任务》，中国台湾五南图书公司1993年版，第86页。
2、白绿铉：《美国民事诉讼法》，经济日报出版社1998年版，第13页。
3、刘荣军：《程序保障的理论视角》，法律出版社1999年版，第88页。
4、说其简单化，是因为这一界定忽略了上诉权、再审请求权及作为被告的公民之应诉权、反诉权等启动或参加司法程序的权利。
5、邱联恭：《司法之现代化与律师之任务》，中国台湾五南图书公司1993年版，第88页。
6、诉权自19世纪前半期由德国学者提出后，各种学术观点层出不穷、争论不休。私权诉权说认为诉权或是民事权利的“发展阶段”、“组成部分”或是民事权利的“强制属性”；抽象诉权说的提出揭示了诉权的公权属性，同时导致了程序权同实体权的分离、诉讼法同实体法的分离；具体诉权说认为诉权是要求法院依据实体权利作出有利判决的权利；而前苏联学者提出的二元诉权说认为诉权包括程序意义诉权和实体意义的诉权，前者指当事人请求法院开始诉讼程序的权利，后者指请求法院通过审判实现其实体权利的权利。上述各种诉权学说遭到许多学者的质疑。我们的基本观点是，诉权是一元的、程序意义的，应仅局限于民事领域进行讨论，以免与公民诉讼权这一宪法权利相混淆，带来认识和研究上的混乱。
7、陈刚为《当事人基本程序保障权与未来民事诉讼》所作译评，第3页，莫诺·卡佩莱蒂等：《当事人基本程序保障权与未来的民事诉讼》，徐昕译，法律出版社2000年版。
8、路易斯·享金、阿尔伯特·J·罗森塔尔编：《宪政与权利》，郑戈等译，三联书店1996年版，第189页。
9、卡尔威因、帕尔德森：《美国宪法释义》，徐卫东、吴新平译，华夏出版社1989年版，第281页。
10、杰罗姆·巴伦、托马斯·迪恩斯：《美国宪法概论》，刘瑞祥译，中国社会科学出版社1995年版，第178～182页。
11、杉原泰雄：《宪法的历史——比较宪法学新论》，肖贤富译，社会科学文献出版社2000年版，第121页。
12、同上。
13、莫诺·卡佩莱蒂等：《当事人基本程序保障权与未来的民事诉讼》，徐昕译，法律出版社2000年版，第21～23页。
14、威廉·冯·洪堡：《论国家的作用》，林荣远、冯兴元译，中国社会科学出版社1998年版，第137页。
15、杨桢：《英美契约法论》，北京大学出版社1997年版，第360～361页。
16、张晋藩主编：《中国民事诉讼制度史》，巴蜀书社1999年版，第31、63、86、189页；滋贺秀三等：《明清时期的民间审判与民间契约》，法律出版社1998年版，第392～398页。
17、这里的诉权实际上并不是民事诉讼理论上的诉权，而是本文提出的诉讼权，参见莫纪宏：《论人权的司法救济》，《法商研究》2000年第5期。
18、邱联恭：《司法现代化与律师之任务》，中国台湾五南图书公司1993年版，第255页。
19、见刘俊祥为《福利国家与接近正义》所作序言，第4页，载莫诺·卡佩莱蒂等：《福利画家与接近正义》，刘俊祥译，法律出版社2000年版。需要指出，“接近正义”的内涵中诉讼权可谓最核心部分，包括了其它内容如以ADR方式解决纠纷等。
20、莫诺·卡佩莱蒂等：《当事人基本程序保障权与未来的民事诉讼》，徐昕译，法律出版社2000年版，第65页。
21、H·盖茨：《扩散利益的保护》，载《福利国家与接近正义》，刘俊祥译，法律出版社2000年版，第74～75页。
22、莫诺·卡佩莱蒂编：《福利国家与接近正义》，刘俊祥译，法律出版社2000年版，第7页。
23、刘荣军：《宪法与民事诉讼》，《四川大学法律评论》1999年第1卷，第101页。
24、邱联恭：《司法之现代化与律师之任务》，中国台湾五南图书公司1993年版，第103～104页。
25、H·盖茨：《扩散利益和保护》，莫诺·卡佩莱蒂编：《福利国家与接近正义》，刘俊祥译，法律出版社2000年版，第66页。
26、莫诺·卡佩莱蒂编：《福利国家与接近正义》，徐昕译，法律出版社2000年版，刘俊祥所作序言第2～3页。
27、章武生：《简易、小额诉讼程序与替代性程序的重塑》，《法学研究》2000年第4期。
28、如最高人民法院院长肖扬最近指出，法院下一步将就诉讼费用、贫困者和弱者权益的保障、诉讼迟延问题及替代性纠纷解决方式进行改革，见2001年1月4日《南方周末》。
29、莫诺·卡佩莱蒂等：《当事人基本程序保障权与未来的民事诉讼》，徐昕译，法律出版社2000年版，第64页。
30、哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅、冯兴元译，中国社会科学出版社1997年版，第86页。
31、这里参考了邱联恭之观点，见邱联恭：《司法之现代化与律师之任务》，中国台湾五南图书公司1993年版，第97、108页。
32、关于巡回法院的讨论，可参见王亚新、李浩、张卫平：《鼎谈：民事诉讼法学的理论和实践》，《四川大学法律评论》第2卷，2000年第90～91页。
33、值得注意的是，法律援助的提供条件不能以“贫困”为标准，凡属无力承担诉讼费用、进行诉讼者均应成为法律援助的对象，即使家境较好、资产颇丰。
34、M·詹达：《接近正义的第一波》，《福利国家与接近正义》，刘俊祥译，法律出版社2000年版，第33～44页。
35、邱联恭：《司法之现代化与律师之任务》，台湾五南图书公司1993年版，第179页。【出处】
《法学》2001年第4期【写作年份】2001【学科类别】诉讼法->刑事诉讼法
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