关于《村委会组织法》的思考
修订后的《村委会组织法》于1998年11月4日在九届人大常委会第五次会议上通过并于当日由国家主席江泽民签署第九号主席令颁布施行。这部法律标志着我国农村社会主义民主政治进入了一个新阶段。它把亿万农民在党的领土下创造的实行村民自治制度的成功做法，把党关于扩大基层民主，加强民主政治建设的方针政策用法律形式肯定下来，为广大农民当家作主，行使民主权利提供了有力的法律保障。两年多过去了，有关本法的某些问题在我看来，应当想想清楚，说说明白，写下来请大家指正：其一：就村委会的性质来说，本法第二条规定村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，是村民直接行使民主权利的组织形式。看到这，可能有些人会误以为我国的村委会制度与公元前五世纪雅典城邦中的“万民大会”一样，都是一种直接民主形式，实不然也。所谓“直接民主”，又叫“强度自治”，是指政治决策权由该政治单位内的全体民众直接行使，而不需要任何中介形式作为表达其意志的“传送带”。而村委会是村民直接提名候选人，实行公开的差额选举方式选出的村民事务日常管理机构，而所有选举式民主都是代议制民主，属间接民主的范畴，乔万.萨托利说：“……至于选举式民主同代议制民主的民主的关系，只需指出前者虽不是后者的充分条件，却是它的必要条件就够了。代议制民主的概念它包含着选举式民主，但反过来则是错误的。……”①本法所提到的“直接行使民主权利”，应当包括直接提名候选人、直接投票选举出的村委会（在人口较多或居住分散的村里还有按户或村民小组为单位迁出的村民代表大会）和村民讨论决定村内重要事项的直接民主式的决策机构――村民会议。可以说我国的村民自治，“直接行使民主权利”采用的是直接民主和间接民主兼而有之的混合式民主。
其二，对有些地方为保证外出人员的投票权利，创造出的“函投选票”方式②。我个人认为这是一种违法的错误做法。本法第十四条第三款规定“选举实行无记名投票，公开计票的方法。”“函投选票”在公布前给外出选民寄一封信，附选票，有回信时等到选举日一并拆封看似公正，实是一种记名投票的方式，谁投的票一目了然，很多人可能因为顾虑影响或后果，不能表达个人真实意愿，破坏了选举的公正性。我猜想，这种作法或许是某些地方为提高参选率而想出的一种“绝招”，其实参选率的高低，并不是衡量民众政治热情高低，对选举关注程度高低的标志，强迫选民参加选举是违背自愿选举的民主原则的。
其三，对村委会成员当选和罢免程序的不一致性。在本法修订草案和初步修改稿中均规定罢免案的表决程序适用选举程序的规定，罢免案经参加选举的选民过半数即可通过。但在本法审议稿中，为“有利于农村干部队伍的稳定”，将此程序修改为“须经有选举权的村民过半数通过”③，显然是加大了表决通过的难度，我认为这使干部能上不能下的坏传统延续，更不利于民主政治的建立和农村经济的发展。
其四，对通过不正当手段当选的举报和处理，本法第十五条仅规定对不正当选举，村民有权向有关国家机关反映，有关部门应及时依法处理。可是对处理的程序和时限均无明确规定，缺乏可操作性。当然这是与人大在现实生活中的实际地位和我国选举法律制度不健全息息相关的。
其五，关于本法的某些文字表述。如在本法第二十三条规定“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务。”“公道”、“热心”显然皆非法律术语，更重要的是既然在法律中明确规定了，那便要遵守执行，可“公道”、“热心”的评价标准是什么？是一个人说公道便是公道，还是十个人，抑或一百人，一千人？我猜想立法者的原意恐怕是近乎“民主”式的公道，可民主不仅仅是少数遵从多数意志，它还要保障少数的权利和利益。而且多数意志也未必合法，社会个体甚至群体的价值取向未必与国家价值取向一致，即便一致，两者在层次上也有差别。
我国农村人口占全国总人口的80％，农民阶级是中国革命和现代化建设的主力和生力军，解决好村民自治问题是消除党群、干群矛盾保障社会安定的关键之所在，也是中国法治进程的起点，更是推动社会主义现代化建设顺利前进的基础性问题。但是村委会制度的不健全造成的以党代政、农民负担过重问题深深影响了党群、干群关系。“打白条”现象的普遍使党的政策可信性、法的权威性大打折扣，法治观念的缺乏，法律意识的淡薄又使广大农民“麻木不仁”，近乎行政官僚化的村干部行使权力满足利益的欲望使村民的期待一次次化为泡影。将村民自治制度和村民的民主权利以法的形式固定下来，无疑是法制建设中的一大进步。贯彻落实好《村委会组织法》，中国农村经济的振兴，农民生活的改善是很有希望的。
以上寥寥数语，别无他意，饭后谈资也。
注释：
①、引自《民主新论》第119页,东方出版社1992版。
②、详见王德志《对村民自治权的完善和保障》、《中央
政法管理干部学院学报》，1999年第４期。
③、引自全国人大法律委员会副主任委员周克玉1998年
10月27日在九届人大常委会第五次会议上
【写作年份】2002【学科类别】宪法->中国宪法
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