三论党主立宪——宪法中应当明确规定中国共产党的职权及其程序
（一）历史回顾
关于中国共产党在国家生活中的地位、职权及其程序问题，中华人民共和国的
四部宪法有不同的规定。
一九五四年宪法仅在序言中确认了中国共产党在统一战线中的领导地位，而没
有确认中国共产党在整个国家中的领导地位，也没有规定中国共产党在国家生活中
的职权。
一九七五年宪法不仅在序言和总纲中确认或规定了中国共产党在整个国家生活
中的领导地位，同时还规定了中国共产党的具体职权。如军事领导权和统率权（第
十五条），对全国人民代表大会的领导权（第十六条）），总理提名权（第十七条）
，等等。但是，一九七五年宪法没有规定中国共产党行使这些职权时应当遵循的程
序。
一九七八年宪法关于中国共产党在国家生活中的法律地位的规定和七五宪法基
本一致。在中国共产党的职权方面，七八宪法删除了七五宪法中关于对全国人民代
表大会的领导权的规定，保留了军事统率权、总理提名权等重要职权。同七五宪法
一样，七八宪法也没有规定中国共产党行使职权的程序。
一九八二年宪法只在序言中确认了中国共产党在整个国家生活中的领导地位，
而没有规定中国共产党的具体职权。同前三部宪法有重大不同的是，一九八二年宪
法在序言和总纲中分别确认或规定了中国共产党必须遵守宪法和法律的义务。
（二）现实分析
理论界一般认为，八二宪法是一九四九年以来最好的一部宪法。这一点，笔者
也非常赞同。但八二宪法没有明确规定中国共产党的职权及其程序，却不能不说是
它的一个重要缺陷。这有以下一些理由：
第一，八二宪法的序言确认了中国共产党的领导权，但是，这种领导权究竟是
权利的权呢？还是权力的权呢？这个问题是不能忽视的。
中国共产党曾经领导过全中国的抗日战争，这种领导在共产党控制区表现为权
力，在国民党控制区则表现为权利。这种权利并没有被当时的中华民国的宪法所确
认。由因可见，中国共产党领导国家的权利不一定要在宪法中加以确认。一九五四
年宪法没有确认中国共产党对整个国家的领导权恐怕就是这个道理。
实际上，在现阶段以及今后相当长的时期内，中国共产党对国家的领导不可能
仅仅是一种权利，而应该是一种权力，是一种国家权力。既然是权力，就应当在宪
法的条文中作具体的规定。否则，宪法序言中确认的领导权就显得空洞。
第二，既然中国共产党在实际上行使着许多重要的国家权力（军事统率权、总
理提名权、制度创立权、决策权、复议权，等等），宪法就应当尊重事实，从实际
出发，对这些权力加以确认，并规定具体的程序。而脱离实际的宪法，其权威性就
不可能是至高无上的。
第三，在现行的企业法律制度中，中国共产党在企业中的职权和程序已经有了
比较明确的规定，为什么作为国家根本大法的宪法就不能规定中国共产党在国家生
活中的职权和程序呢？
企业法能规定党委与厂长、党委与职代会、党委与工会的关系，宪法为什么就
不能规定党委与人大、党委与政府、党委与法院、党委与检察院的关系呢？
第四，通常的党政分开的理论认为，党组织的活动应当与国家机关的活动有严
格的区别，这几乎是政治学与法律学的常识，这些常识成了有些人反对在宪法中明
确规定中国共产党的职权及其程序的主要借口。但在笔者看来，不在宪法中明确规
定中国共产党的职权和程序就永远也不能实现党政分开。这就象宪法和法律如果不
明确规定行政机关和司法机关各自不同的职权及其程序就永远不能实现行政与司法
分开的道理一样。
为了实现行政与司法的分开，我们严格规定了司法机关与行政机关不同的职权
及其程序。同样，为了实现党政分开，我们也应当在宪法中明确规定中国共产党的
职权及其程序。
第五，中国共产党必须在宪法和法律的范围内活动，这是现行宪法和现行
党章的要求，也是全国一致的共识。但是，如果宪法和法律不明确规定中国共
产党的活动范围，那在逻辑上是自相矛盾的，在道德上是苛求的，在客观上是难以
衡量的，在实际上也是做不到的。
如果宪法要求各级法院必须严格在宪法和法律的范围内活动，但对各级法院的
职权及其程序又不作具体规定，那显然是不可想象的。难道宪法不规定中国共产党
的具体职权及其程序又要求中国共产党必须严格地在宪法和法律的范围内活动就是
可以想象的吗？
第六，共产党也要接受监督，共产党的组织如果违反宪法和法律也必须予以追
究，这是全国的共识，也是现行宪法第五条的规定。但是，这种监督是依法进行好
呢？还是象“文革”中那样不依法进行而只依据最高领袖的“最高指示”进行好呢？
这些问题，法律学和政治学显然未做过认真的研究。如果对党的监督要依法进行的话，
就必须在宪法和法律中对监督方式和监督程序作出明确的规定。如果监督共产党的
程序法定化了，那么被监督者的活动程序也应该法定化，否则就是不公平的，不科
学的。
第七，共产党对军队的领导是政治学和法律学不容否定的现实。军队是最重要
的国家暴力机器，而领导这种暴力机器的中国共产党，宪法中却没有规定其领导权
的具体内容及其领导程序，这在逻辑上说得通吗？
第八，不将中国共产党的职权及其程序在宪法和法律中明确规定下来，在客观
上也有害处。主要有两个方面。其一，容易授人以柄。有些人可以依据宪法中没有
规定中国共产党的职权而客观上又要行使某些国家权力的事实，来指责中国共产党
不遵守宪法，而我们对这种指责又难以作出有力的反驳，这就不利于加强和改善中
国共产党的领导。其二，宪法不明确规定中国共产党的职权范围及其活动程序，
也容易使一些地方的党组织滥用自己的职权，这些方面的例子在报刊上是可以经常
见到的。
第九，宪法中不能明确规定政党的职权及其程序，往往被当作政治学、法律学的
“原理”，而在事实上，这种“原理”不过是人们的思维定势罢了。只要跳出教
条主义的思维定势，我们马上就会发现，原来被看作“原理”的东西事实上既不是
上帝的圣谕，又不是“世界宪法”中法律规范。既然如此，中华人们共和国宪法为
什么不能明确规定中国共产党的职权及其程序呢？
（三）今后的建议
如果说在宪法中明确规定中国共产党的职权及其程序是可行的话，那么我们
应该根据什么样的思路来设计有关的宪法规范呢？
笔者的建议如下：
第一，可以将中共中央规定为集体的国家元首，将中共地方组织规定为地方元
首，并参考各国有关国家元首的宪法规范来设计中共中央以及地方各级党委的具体
职权及其程序。
第二，鉴于中国共产党党内组织活动对国家政治生活有极其重大的影响这一政
治现实，宪法对中国共产党党内的组织活动原则及其程序也应作出明确的规定。
第三，几千万共产党员的组织生活问题实际上比几千万国家公职人员的公职问
题更加重要，因此，宪法中对共产党员的条件、权利、义务以及进出共产党的程序
也应作出明确的规定。
刘大生一九九二年十月于中共江苏省委党校
（本文应《福建法学》之约，为该刊举办的“纪念八二宪法颁布十周年笔会”而作。因种种原因，未能在该刊公开发表。）
【写作年份】1992【学科类别】未分类
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