陕北油井回收风波

zxaDFEq · 发表于 2009-3-18 18:55:10

　　王振让坐在椅子上，一脸愁容。２００４年１１月２１日，一场名为“司法公正与司法独立”的研讨会在北京三味书屋召开，会议的主题围绕陕北民营石油企业主的权利保护展开。
　　王振让原是陕北靖边县的一个“油老板”，不过现在他一个油井也没有了。和王振让一样，靖边县民营油井投资人的油井都已被政府收回。２００３年３月，延安市安塞县政府开始利用行政权力接管、收回当地民营油井资产，随后，隶属于榆林市的靖边县政府也开始接管民营油井行动。据靖边“油老板”聘请的律师a>团团长朱久虎介绍，此次陕北被回收的民营油井总资产达７０亿元之巨。
　　在经历了多种形式的抗争之后，靖边数百名“油老板”决定通过司法程序解决问题，他们状告的对象是陕西省政府。这一被称为“全国最大民告官案”的结局将如何，现在仍扑朔迷离。

　　朱久虎等律师a>是２００４年７月介入陕北民营油井收回案的。据他介绍，在办案过程中，律师a>权利受到严重干扰，地方政府干预司法独立。主要表现在：地方政府以行政命令不许法院受理与油井收回有关的案件；地方政府指挥法院协助收回民营油井；抽调检察、法院人员包抓投资人诉讼代表，以使投资人息诉罢访等。“程序上的权利都不能行使，实体上的诸如人身权、财产权怎么才能得到保障？……”朱久虎对此感到困惑。
　　参加此次会议的专家学者有最高法院法官曹守晔、北京大学法学院副院长陈兴良、国家发改委体改所国资室主任高粱、西北政法大学教授寇志新以及民营经济研究机构的学者等。

　　民营投资者介入石油开采
　　地处陕北黄土高坡的延安和榆林具有非常丰富的石油资源。目前在我国仅有４家具有油田勘探开采权的石油公司，其中只有陕西延长石油工业集团隶属于地方政府。
　　早在２０世纪８０年代中期，延安地区就开始对一些边远地区的旧井和部分低产井，采取县区承包经营的办法，并在有关县相继成立了石油钻采公司。１９９０年６月７日，国务委员康世恩在听取延安地区石油生产情况汇报后说：“你们依靠群众，用最低的成本拿出那么多油，这就把老百姓的积极性调动起来了，实践证明，这个政策是正确的，不是一般的正确，而是绝对的正确。”康世恩最后还提了三条建议，第一条是“扩大油钻采公司。各县发给一台钻机，叫老百姓打井采油，１０至２０年打算一步步来，一个县千百口井，这个政策谁也不能变……到２０５０年打１０万口井，一天８万吨，一年３２０万吨油。”
　　进入上世纪９０年代之后，榆林地区也开始效仿延安模式，介入油井开发。
　　１９９４年４月１３日，根据国务院领导的批示，中国石油天然气总公司与陕西省政府签订了《关于开发陕北地区石油资源的协议》，该协议申明，“石油、天然气资源属国家所有，资源分配权在国家。凡从事勘探开发的单位，必须依法在国家油气资源主管部门登记，并在统一规划和统一管理下，科学开发，合理利用，有效保护，接受国家主管部门和省人民政府的监督管理，不允许乱开滥采，不允许私人和私有企业从事石油勘探开发活动。”但另一方面，该协议又称：“鉴于陕北石油已经形成多层次开发的实际情况，为加快陕北石油工业发展和老区人民脱贫，省政府和总公司商定，充分发挥各方优势，合作开发陕北石油资源，以油养油，滚动发展。”
　　在“充分发挥各方优势，合作开发陕北石油资源”这一政策的指引下，陕北各市县政府纷纷出台优惠政策，招商引资，给民营投资者颁发了石油开发营业执照，并签订了石油开采协议。陕西地区逐渐形成三类不同的石油开采主体：一是具有油气开采资质条件的长庆石油勘探局和延长油矿管理局；二是地方各县成立的钻采公司；三是通过招商引资进入陕北地区从事石油开采活动的联营单位。
　　地方石油产业的发展使陕北各县的财政收入有了很大增长，到１９９８年，延安与榆林两个地区的财政收入中，石油业上缴财政的比例分别占到６５％和２５％，石油开采业已经成为陕北地方财政的主要收入来源。

　　油井国有化
　　转折出现在１９９９年。这一年的１０月１１日，国家经贸委、公安部、国土资源部、国家环保局、国家工商局会同陕西省政府联合向国务院提交了《关于陕北地区石油开采秩序情况调查的报告》，该报告认为，按照我国《矿产资源法》及其配套法规的规定，国家对石油资源的勘察、开采、审批、发证实行一级管理，探矿权和采矿权具有排他性。陕北部分县在组织石油开发的过程中，给相当一批投资商办理了可直接从事钻采活动的证照，并作为联营单位给其批区块、批井位，有的县甚至吸引外商合作从事石油开发。而这些联营单位成分十分复杂，根本不具备油气勘探开采的资质条件，又往往急功近利不讲究科学开采。
　　在石油开采主体混乱之外，该报告还认为，陕北石油开采存在“地方开采单位和技术落后，造成资源浪费严重，环境污染突出”、“严重干扰原油成品油流通秩序”和“在开采区域或界限问题尚存在分歧和矛盾”等问题。
　　报告认为必须采取严厉措施整治非法开采，并从管理体制上解决开采主体混乱问题，而规范陕北石油开采秩序问题，在一定意义上讲，是有关市县政府如何依法行政的问题，解决问题的关键是“依法行政”。
　　同年１２月，国家经贸委和国土资源部印发了１２３９号文件，这份标注有“急”字样的文件下发了《关于陕北地区石油开采秩序情况调查的报告》，称：“陕西省要抓紧部署和落实《报告》中提出的规范陕北地区石油开采秩序的意见。所有正为非法勘查和开采活动进行的钻井、测井、试井、压裂、修井等作业必须立即停止。各有关部门和单位要认真清理自己的施工队伍，在１２月３１日前无条件撤出。”
　　不过，陕北各市县并没有认真按照１２３９号文件的精神抓紧规范石油开采秩序。延安、榆林等下辖县反而以更加优惠的开发协议，与民营投资者进行合作。此后，中央也曾下文要求加大石油整顿工作的力度。
　　２００２年９月１１日中央电视台对陕北油区干部参与石油开采、资源严重浪费、环境遭到破坏等问题做了一篇报道，引起了党中央领导的高度重视。随后，陕北油区的整顿工作力度开始加大。
　　油井的回收是先从延安市安塞县开始的。２００３年３月１３日，安塞县人民政府下发《关于收回原联合单位个人投资油井收益权的通知》，该通知称，全县收回原联合单位个人投资油井收益权的工作从３月１６日开始，８天后结束，“收回油井权采取先收井，后算账，再解决遗留问题的办法进行，各投资人不得以任何理由拒绝交井。”也就是说，８天之内必须上缴油井，至于补偿问题，被放置到将来。
　　随后不久，榆林市也开始落实“收回油井三权工作”，油井三权包括油井的所有权、经营管理权和收益权。

　　持续的抗争
　　冯秉先是陕北众多普通“油老板”之一，他是１９９８年在陕北地方政府招商引资政策的感召下从内蒙来到陕北的。当地政府在“谁投资谁受益”的原则下笼络了大批外来投资者。
　　由于陕北特殊的地理构造，造成其油藏规模小、连片性差、油层低渗透，开采成本高，风险大。冯秉先的第一口油井打了半个月之后，发现是一口干井，投资打了水漂；第二口油井勉强产了一吨原油；第三口井又是滴油未见。１００多万元砸了进去，冯秉先先后打了１２口油井，有的是赔钱的干井，也有的是石油丰富的油井。

　　正当冯秉先等投资者逐渐步入开采石油的正轨，一些“油老板”还投入巨资对油井进行技术改造以提高产油量的时候，“收回油井三权工作”的到来，使众多“油老板”的油井顷刻间挂上了县钻采公司的牌子，几十亿元民营资产变成了“国有”。
　　２００３年５月２３日，榆林市开始实施收回油井的工作，各县对此相当重视。５月２８日《靖边报》刊登一篇题为《靖边１６００名干部催油井“三权”回娘家》的报道，报道称：“５名副县级领导向县委立下‘回收不彻底，摘去乌纱帽’的军令状。随后，各单位抽调的１６００名精兵强将背起铺盖，分头进驻在山山峁峁、沟沟岔岔的私人油井场。他们将在４天内摸清单井产量、规定发油程序，彻底接管私人油井，于６月７日前领‘三权’回娘家，迎接全县资源开发的新一轮曙光。”
　　靖边县政府显然低估了回收工作的艰巨性。６月３日至４日，约４０００名投资者来到靖边县政府请愿。６月１３日上午，榆林市石油清理整顿小组召开专题会议。随后在全市各部门印发的《全市收回油井三权调度会议纪要》中重申了“先接管后清算，一次清算，一步到位，原投资者彻底退出”的原则。而王斌副市长则在全市回收油井三权调度会议上要求“公、检、法、司要切实肩负起维权护法的职责，要为收回‘三权’工作保驾护航，要建立必要的保障体系，确保工作顺利进行，对于在回收油井‘三权’的过程中，可能出现的各种非法集会和上访活动，一是要毫不畏惧，二是要坚决反对。”
　　油井投资人并未因此而退却，靖边县随后发生“６·１５事件”。靖边县青阳岔油区的部分投资人，于６月１５日赶走县政府派来的看井干部和工人，企图重新收回自己的财产。次日，市政府出动数百名警察，逮捕了１２人，并通缉２５人。
　　油井投资人仍不断上访，６月２４日，国务院副总理曾培炎作出批示：对小油井的整顿是必要的，但在具体实施过程中，要给经县政府认可的小油井投资者以出路，保护合法权益。
　　６月２９日，由北京开达经济学家咨询中心和中国民（私）营经济研究会主办的中国市场经济论坛a>第６７次会议在北京香格里拉饭店召开，题为“如何保护民营企业合法权益”，讨论对民营油田经营者的权益保护问题。
　　自２００３年７月１日至８月３１日，中国人民大学教授何伟、中国社科院研究员晓亮等６人先后３次致信全国人大常委会委员长吴邦国，吁请全国人大监督地方政府依法执政。
　　公开表态的学者大多对民营油井投资者持支持态度，但也有例外，在１１月２１日的会议上，中国社科院经济研究所的左大培，就对支持陕北民营油井投资者的与会人员表达了不满，并在一种愤怒的情绪中中途退场。

　　法理分析
　　按照我国《矿产资源法》及其配套法规的规定，国家对石油资源的开采具有排他性，私人资本不能介入。但事实上，在相当长的时间内，地方乃至中央政策明确支持国内私人资本介入，陕北私人资本在上世纪９０年代大规模进入石油开采领域，即是政策引导与支持的结果。
　　在油田是否一定要由国家开采这一问题上，部分学者也有不同意见。《中国财经报》原社长方恭温认为，陕北石油资源比较分散，自然条件差，由国企来搞，既不合算也搞不好，应该允许经过国家批准的民营机构来开采。

　　但国家经贸委等部门和陕西省政府递交国务院的《关于陕北地区石油开采秩序情况调查的报告》则认为，必须严厉整治非法开采，凡违反《矿产资源法》，不具备石油开采资格，未取得石油开采许可证及越界侵权进行的石油开采活动均属违法开采，必须采取严厉措施加以整治。
　　不过，在中央领导和部委多次指示，要求整顿、禁止私人开采陕北油田的情况下，陕北民营资本投入不减反增，到２００２年底，油井增加到２１４８５口。中国人民大学教授何伟、天则经济研究所理事茅于轼等人在致全国人大常委会委员长吴邦国的信中称，“隐瞒中央精神，批准私自开发的是地方政府，民营企业家不知情，所以乱开采的责任不在民营企业家而在政府。应该分清责任，不能文过饰非。”
　　陕北民营油井投资者与地方政府的冲突，最后主要体现在补偿金额的多少上。目前，陕北地方政府基本采取“先收井，后算账”的办法来处理油井私人投资问题，引起民间投资者的极大不满。“油老板”们认为，遵照中央“１２３９号”文件的精神，应以“收购”、“资产入股”和“评估赎买”的办法来接受他们的油井资产。政府在整顿工作中应该担当“裁判员”的角色，而不是直接当“运动员”，要依法行政，更不可采取强取豪夺的办法。油井资产收购必须要由收购者和被收购者直接协商，价格确定必须按市场经济规则合理评估，绝不能由单方面说了算，或强迫一方接受另一方的意志，最后签署具有法律效力的协议。
　　持续一年多的陕北油井回收风波，迄今仍未平息。这一典型个案所昭示的问题，远远不止本报道所提出的这几点。事件将会向何方向发展，要视冲突双方博弈的具体情况而定。我们担忧的是，在巨大的利益面前，所有的觊觎者都会远离理性。

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