关于“城市公交优先”的法律思考

ecsdmvf · 发表于 2009-5-15 22:17:06

　　提要：05年国家下发了《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》，“城市公交优先”战略开始步入社会和大众的视野。继之后06年又颁发了《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》，又一次掀起了促进构建资源节约型、环境友好型社会的浪潮。“城市公交优先”战略是构建和谐社会a>下与时俱进的重大举措，但是我们不应该拘泥于此；在依法治国的背景下，我们更应该给于法律的关注和思考，这也是依法治国的要义。本文基于“城市公交优先”这一新的社会现象，从法律的角度予以解构，为其进一步发展营造更好的法律生态环境。

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　　（一）、问题的提出--以“城市公交优先”战略为线索

　　一、“公交优先” --现代城市交通压力的必然产物

　　1、我国当前城市交通现状的概况

　　交通是人类社会的一个必要元素，从某种角度看，人类社会的进步就是一部交通发达史。在我国古代，在《墨子·辞过》：“古之民，未知为舟车”，《孟子·尽心下》：“山径之踢，间介然用之而成路”，《古史考》：“黄帝作车，任重致远。少昊时略加牛，禹时奚仲驾马”。[1]

　　通过考据我国古代交通交通，可以得出人类初始社会的交通是极为不方便，水平是低下的。但是随着社会的不断发展，尤其是工业革命以来，人类的交通事业有了飞跃的进步，从而拉近了整个世界的距离。如今，交通不再是一种地理和空间的桎梏，而是成为经济、政治、文化交流的重要媒介，发挥着重要的作用。然而伴随着城市化的步伐，交通的极速发展也给人类带来了环境污染、资源消耗、生态破坏、城市生活质量下降等系列社会问题。

　　在我国，城市交通问题是近十几年逐步突显出来的。改革开放以来，经济迅速发展，城市化步伐加快，城市交通流量剧增，交通工具数量上升。当前，全国大中城市普遍存在着道路拥挤、车辆堵塞、交通秩序混乱的现象。概括起来，目前我们城市交通主要呈现出下列特点和问题：

　　1、城市规模逐步扩大，运输压力沉重。改革开放以来的20多年，城镇化水平从1978年的17.9％提高到2002年的39.1％，年均增长0.88个百分点。而大量人员出行和物资交流频繁，使城市交通面临着沉重的压力。

　　2、机动车增长加快，道路容量不足。近些年城市机动车增长速度迅速，轿车、客车、面包车以至于摩托车增幅年平均在15%以上。而人均道路面积一直处于低水平状态，人均面积由2.8平方米上升到6.6平方米，仍赶不上城市交通量年均20%的增长速度。

　　3、路网不合理，交通管理水平低下。我国现有城市路网一般都是密度低、干道间距过大、支路短缺、功能混乱，属于低速的交通系统，难以适应现代汽车交通的需要，交通控制管理和交通安全管理的现代化设施不能满足现实的需求。

　　4、公共交通萎缩，出行结构不合理。从80年代后期开始，城市公共汽车交通持续萎缩，从运营效率到经营管理，从服务水平到经济效益，出现了全面的衰退。[2]

　　“冰冻三尺，非一日之寒”，我国严峻的交通形式是多方面综合作用的产物。一方面，严重影响经济的发展，迟滞社会资源的优化配置；妨碍公民正常出行，不利于社会和人际之间的交流；浪费城市土地，加重城市用地紧张；加深污染环境，危害市民生活质量和身体健康；有悖于和谐社会a>的构建，与资源节约型、环境友好型社会相脱离。另一方面，优化城市交通迫在眉睫，缓解交通压力形势逼人，人民呼声愈强。[3]正是在这一社会背景之下，党和国家高瞻远瞩、与时俱进，创造性的提出“城市公交优先”战略，为新时期的交通建设和发展提供了强有力的理论指导。

　　2、“城市公交优先”战略的提出

　　城市交通运输紧张，交通出行不方便是城市化和工业化的不然产物。我国正处于经济高速发展时期，从欧美资本主义国家的工业化历程看，城市交通“负荷”是一个必经阶段，解决的关键不是回避和禁止而是通过各种途径优化。面对我国目前严峻的城市交通现状，党和国家适时提出“城市公交优先”战略，这不仅是解燃眉之急，更是一项长宜之计。

　　05年国办发发布《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》，[4]开创了“城市公交优先”的先河。由建设部、发展改革委、科技部、公安部、财政部、国土资源部共同起草的《关于优先发展城市公共交通的意见》经过国务院的一致通过，从而作为一项重要的政策在全国开始贯彻实施，积大的推动了城市公交事业的发展。

　　06年建设部、发展和改革委员会、财政部、劳动和社会保障部四部委又共同发布《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》，[5]本着为进一步促进资源节约型、环境友好型社会的构建；发文要求：加大城市公共交通的投入，建立低票价的补贴机制，认真落实燃油补助及其他各项补贴，规范专项经济补偿，维护职工合法权益、稳定职工队伍，加强领导，落实责任，确保行业稳定。该六项指示为“城市公交优先”的具体落实提供了物质、制度、人员、政策的支持，进一步促进公交事业的发展。

　　此外，今年4月11日，国务院法制办公室将《城市公共交通条例（草案）（征求意见稿）》（以下称征求意见稿）全文公布，[6]征求社会各界意见。该文共有八章，分总则一章，其他从规化、设施建设、线路经营、服务质量和安全责任、监督管理、法律责任，并有一附则。该草案以“优先发展城市公共交通，规范城市公共交通秩序，保障运营安全，维护乘客、经营者和从业人员的合法权益，促进城市健康和可持续发展”为宗旨，明确了适用范围，细化了相关的规定，规定了相关部门的职责，确定了法律责任，是一部规格较高的草案，引起了全国各界的重视并得到了积极的响应。通过民主、公开的立法模式，公开征求社各界的意见和建议。一方面，体现了党和国家爱的重视，一方面也表明了该条例出台的迫切性，是依法治国的的要求，是和谐社会a>的题中之义。

　　据了解，今年9月16日至22日是中国首个城市公共交通周，主题是“绿色交通与健康”，其中9月22日为“无车日”，全国108个城市参与。城市公共交通周体现了各地积极响应党和国家的号召，认真贯彻“城市公交优先”战略。这一活动不仅增加了市民的意识，也迈开了“公交优先”的第一步，具有重要的意义。如“英雄城”南昌，9月16日在八一广场开启公共交通周及无车日活动。并确定开展七大主题活动，包括在广场进行万人签名活动、在南昌晚报开展公共交通有奖知识问答活动、开通首条公交社区巴士线路、开展“公交优先对城市可持续发展的战略地位”专家讨论暨南昌市公交规划专家论证会活动等。[7]通过举办这一系列的活动，进一步倡导绿色城市交通，创建和谐文明南昌。

　　二、“城市公交优先”--以法为界面的解说

　　1、依法治国

　　法治，无论是一种政治理念，一种治国方略，还是作为法学的一个基本研究范畴，都是包容万象、源远流长。一般意义上说；法治有四个社会含义和解释：（1）法治是一种治国方略或社会调控方式；（2）法治意指一种依法办事的原则：（3）法治是良好的法律秩序；（4）法治是代表某种具有价值规定的社会生活方式。与此紧密相连的概念是法治国家，一般有“法治国”和“法治主义国家”

　　两种解释，是法治实践的结果，是法治原则和国家制度结合的产物。[8]

　　法治的基础是商品经济或市场经济、民主政治、理性文化，在实践的界面就是依法治国的综合本质，建立在这三个要素基础上的法律有着无与伦比的价值和意义，分别体现在经济、政治、文化三个方面。具体而言：第一、打破了高度集权的计划经济和与之相依为命的政治权力垄断，推进了政企分开、明确产权关系，促使政府职能转变，引导法律社会化，树立追求正当价值的理念。第二、加快民主建设，扩大民主参与，构建程序独立价值，高扬权利本为和权利意识，规范权力行为、政党，明确民主惩罚机制。第三、崇尚主体意识，培养权利和义务意识，营造平等、自由、理性、科学价值，正视社会契约理论，解放思想市场。[9]

　　依法治国是现代社会的文明标志，是国家综合国力提高的关键，是我国全面建设小康社会的红线。? 1997年，党的十五大将“依法治国，建设社会主义法治国家”确定为治理国家的基本方略，江泽民同志指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济事务，管理文化事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[10]1999年通过的《宪法第十三条修正案》又将其确定为我国的宪法原则。2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出了建设法治政府的目标。

　　在社会主义法治理念a>中，依法治国是社会主义法治的核心内容，执法为民是社会主义法治的本质要求，公平正义是社会主义法治的价值追求，服务大局是社会主义法治的重要使命，党的领导是社会主义法治的根本保证。在当代社会主义中国，社会主义法治国家的标志首先就应该是社会生活的基本方面和主要的社会关系纳入法律治理的轨道。法治作为一种多元素综合运动的“场”，作为一种社会规范，一种行为模式，理应对社会采取“宽容”的态度，调整法治秩序下应然的范畴。

　　2、“城市公交优先”--依法治国的应然范畴

　　城市交通近年来成为城市发展的“软肋”，而城市公共交通是社会公益事业和城市交通主力军，是缓解交通“滞胀”和“乏力”的有力措施。城市公共交通是城镇居民出行时所采用的交通工具，是地方政府为了合理的利用城市的交通资源，组织城市交通的合理进行所采取的一种组织方式。

　　关于城市公共交通的地位和作用，主要有：一、城市公共交通是城市的重要基础设施；二、城市公共交通是社会公益事业；第三、城市公共交通是城市交通的主力军，它是城市交通的主要形式。城市公共交通是和城市的经济、社会发展紧密相联系的一个重要基础设施，和人民群众生产生活密切相关，与老百姓的利益紧密相连。城市公共交通是城市政府从事的社会管理，是城市政府所承担的公共服务责任。[11]

　　城市公共交通是与人民群众生产生活息息相关的重要基础设施，完善城市公共交通是政府履行职能的体现，是人民当家作主的要求，是党为人民服务的彰显，是和谐社会a>的要义。因此，我们有必要把“城市公交优先”战略纳入法律的视野和范畴加以研究，分析现状、提出问题、解决问题，这才是依法治国的的现代意义上的诠释。

　　(二)、问题的回应--“城市公交优先”的法律解构

　　一、法的一般要义

　　1、法的溯源--本质的探析

　　法是一个不断被争议的概念，从古希腊、古罗马到西方各个法学派别到我国的古代法律至今的当代法学研究，一直是一个没有解决的法学难题。关于法的学说，众说纷纭，各执一方。有的从法的本体下定义，如规则说、命令说、判决说；有的从法的本源下定义，如神意说、理性说、意志说；还有的从法的作用下定义，如正义工具说、社会控制论说。马克思主义法学则认为：“法是有国家制定、认可并由国家保障实施的，反应由特定物质生活条件所决定的统治阶级（或人民）意志，以权利和义务为内容，以确认、保护和发展统治阶级（或人民）所期望的社会关系、社会秩序和社会发展目标的行为规范体系。[12]

　　法是阶级一致的体现，在我国就是人民意志和利益的体现。任何一项政策或法律的出台，其最终的目的就是为人民谋福利。的政策出台以及相关法律法规a>的拟订，就应该以”为民“、”便民“为宗旨，”城市公交优先“战略是依法治国的出发点和归宿。这也是法的价值在社会生活中的具体化，法的价值有法本身价值、社会价值，”城市公交优先“战略就是法的价值在实际生活中的典型。

　　2、法律本位--从个人本位到社会本位

　　法律本位指的就是法律的基本观念、基本目的、基本作用或基本任务，法律本位是对法律调整系统价值指向的一种比较通俗易懂和约定俗成的概括，是指在两种或两种以上的价值目标中的侧重点，表明一个法律体系的终极关怀是什么或应该是什么的问题。

　　在法律本位的历史进程中，有义务本位、国家本位、个人本位、权利本位、社会本位。义务本位是古代法律的价值取向，即忽视个人的主体地位和权利；国家本位是以国家的利益为主导的行政法的本位思想；个人本位是近代法律制度的产物，提倡个人的独立价值和利益的重要性；权利本位与个人本位有很大的相似之处，以权利为价值核心；社会本位是当代社会发展的需要，是个人本位修正后的以社会利益为主导的社会观念。[13]

　　“城市公交优先”战略从某种角度就是个人本位向社会本位的倾斜，在城市化发展中，随着私家车数量的急剧上升，与日益被忽视的公交系统对比，无疑是个人本位的优位。有数据表明，一辆私家车所耗费的空间以及资源是四辆公交车的总和；发展城市公交就是社会本位的彰显，是城市摆脱“交通背负”的最佳措施，是节约、环保、友好型社会的本质内涵。

　　二、宪法的向度

　　1、人民主权原则

　　一般说来，人民主权原则是指国家中绝大多数人拥有国家的最高权力，其首先有英国独立派阿里哲尔楠.锡得尼提出，其后还有学者进一步深化他的理论。总之，一般认为主权是归于人民，人民的公意是最高的权利；人民是国家最高权利的来源，国家是自由的人民根据契约协议的产物，而政府的权力是人民授予的；国家的主人不是居君主而是人民，国家治理者是受人民的委托；人民主权学说的提出是国家学说发展史的一大飞跃，是社会进步和法律文化发展的标志。[14]

　　在我国，实行人民当家作主，人民是国家权力的来源，一切政府行为和行为的目的、权限、程序等都是以人民的意志为转移。建设社会公共事业，创造社会公共福利是国家的职能，是社会契约理论的实质内容。城市公交是典型的社会公共事业，其利益的最终享受着应该是人民，如宪法总纲第二十六条：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护树木。”。

　　因此，把“城市公交优先”战略纳入宪法的调整范围是可行和必要的。宪法是国家的根本**，虽然不直接调整社会的具体事务，但是宪法是一切法律的母法，一切与之冲突的法律、法规是无效的。“城市公交优先”战略是宪法价值和功能在部门法中的体现，是指导《城市公共交通条例》立法的根据和源泉。

　　2、社会契约理论

　　契约是商品经济的产物，是随着交换主体泛化、交换行为在空间上、时间上的分离而逐步发展起来的、拘役进行财产权利转移和劳务交换的形式和程序。由于契约具有平等、自愿、互利、互相制约的特点，它能够减少交换中的不确定、不安全因素，增加交换的理性和效益。

　　在商品经济条件下，契约是商品交换的基本形式。随着商品经济的发展、市场经济的形成和契约形式的普遍化，契约的思想和逻辑渗透到社会生活和社会意识的各个领域。社会契约就是契约的思想和逻辑在法律、政治和社会领域的表现。社会契约认为：认识平等的，通过协议组成国家；国家的根本目的和任务就是保障每个缔约者的人身、财产、尊严等自然权利；人民让渡权利于国家，权力服从于权利并为之服务。[15]

　　就如人民主权原则一样，在我国，虽然不能完全适用这一理论，但是国家的终极任务和目的确实不变的。笔者认为，“城市公交优先”战略是社会契约理论的一种表现。

　　3、人权保障制度

　　人权，是指在一定的社会历史条件下每一个人作为人而享有或应该享有的基本权利，或者说是基于人生存和反战所必须的平等、自由等物质和精神方面的权利。人权是一个不断发展、完善和充实的概念，在不同的历史时期和不同的国家有不同的诠释。但是，其本质在于保护人权确实永恒不变的。

　　在人权的保护历程中，经历了三代不同的人权：第一代是17-18世纪的美国和法国大革命时期，主要是公民权利和政治权利（消极权利）；第二代是19世纪俄国社会主义革命，主要是经济、社会、文化权利（积极权利）；第三代是二战以后，主要是民主自决权、和平权、环境权、发展权和人类共同遗产权等。[16]

　　笔者认为，“城市公交优先”战略体现了重视第三代人权的保护。考察该政策的始末，我们可以发现党和国家已经把保护公民的环境权、发展权等第三代权利纳入了社会主义法律体系当中。其解决的矛盾就是日益严重的环境污染、拥挤的交通、不便捷的出行等社会问题，旨在于提到人民的生活水平和质量，优化城市化进程。因此，“城市公交优先”战略是人权保障的现代实践化，是法律必须予以关注的研究课题。

　　三、行政法的取向

　　1、行政法的价值与高效便民原则（保护公益和私意的双赢），

　　所谓行政法就是关于行政的主体、职权、行为以及程序、违法以及救济关系等法律规范的总称，其性质是公法；虽然其主要调整行政主体和行政相对人的法律关系，限制行政权利，但是同时也保障社会公共利益和个人利益的和谐发展。行政行为具有公益性，行政主体应该积极履行职责，禁止各种妨碍公益的行为和事件。行政法的一个基本原则就是高效便民原则，“高效”有两个方面的含义：一是行政效率高，反应速度快；一是行政成本低，效益高。“便民”体现了国家权力的最终归属，其宗旨实现宪法规定的基本人权，行政法就是宪法的具体实施法。高效便民就是政府职能从管理型到服务型，坚持执法为民，提供高效、优质的服务。[17]

　　笔者认为，“城市公交优先”战略的提出，其一是为了缓解日益恶化的城市交通，其一是政府职能转变的体现。行政法作为宪法的实施法，实现宪法中规定的基本权利是其归宿，该战略的提出是政府执政为民的细化，是政府公共财产服务行为的标志。《城市公交条例》的制订和公开召集意见，是政府依法执政水平的提高，是政府为民服务原则的法律化。

　　2、行政给付行为

　　在我国，行政给付行为，又称行政救助或行政物质帮助，是指行政主体基于法定职责或服务的要求，在特定相对人处于失业、年老、疾病或丧失劳动能力以及其他法定的情况下，依照法律、法规、规章的规定，对上述相对人予以无偿的帮助和救助。

　　其实，给付行政的观念是西方国家对现代行政作用的新认识，是相对于干涉行政和侵害行政而提出的。在我国，行政给付主要是关于行政保障和社会保障；而西方国家。行政给付实际是政府基于公民的生存权，公民提供社会福利、社会保障，设置桥梁、交通等公共设施。给付行政的形成，是西方“福利国家”和“现代社会法治国家”实践的反映，也是人民现代行政应该发挥作用的期待。[18]

　　笔者认为，我国可以借鉴国外的先进制度，扩大我国行政给付的调整范围。“城市公交优先”战略是符合西方行政给付的理论，是政府公共职能的要求，是社会主义法律现代化的必然趋势。因此，行政法应该适当的扩大研究范围，推进我国政府职能的转变。

　　四、环境法的归宿

　　1、环境法的本质

　　环境法就是调整人们在开发利用、保护改善环境的活动中所产生的环境社会关系的法律规范的总和，其目的就是为了确认、建立和保护符合生态规律的环境法律秩序保护人类健康，促进经济发展。其中，防治环境污染，保护生态环境，是环境法的核心内容。

　　眼下，我国经济高速发展，城市化进程加快；同时城市环境问题严峻，污染严重。现代交通工具的尾气污染就是典型，有数据显示其中私家车以及个人交通工具占了绝大部分。城市交通运输工具污染是一个不可以回避的话题，解决的关键不是回避而是具体问题具体分析解决，大力发展城市公交就是一种可行性极高的方案。环境法作为整人们在开发利用、保护改善环境的活动中所产生的环境社会关系的法律规范的总和，在我国坚持可持续发展战略，构建节约型、环境友好型社会的背景下，不言而喻，“城市公交优先”战略是应该留意的法律现象。

　　2、和谐法律机制的解析--人与自然的归一

　　自然环境是人类生存和发展的必要条件，维护生态环境、保护自然环境、合理开发资源，就必须加强法制建设，建立人与自然和谐相处的法律机制。[19]其中，我们就要重视环境权的保护，环境权是新型的权利类型，是现代社会发展的必然产物，是法律文明进步的标致。

　　笔者看来，畸型的 “城市交通”的负面作用很多，其一表现就是环境污染，损害市民的身体，威胁社会的公共福利和利益。这与和谐法律机制是完全悖离的，也为我们提供了新的研究方向，即努力寻求人与自然和谐相处的环境法律机制。笔者认为，优先发展城市公交战略是该法律机制的制度化结果，人与自然的归一是中华民族的永恒梦想和追求，也是法律应然的使命。

　　(三)、“城市公交优先”--现状、重构、完善

　　一、城市公交的现状

　　1、事实层面

　　目前，我国公交发展很缓慢，主要存在的是需求矛盾，重点体现在大城市、特大城市，不仅是道路、车辆不足，还存在交通规划、布局不合理的地方。目前各城市公共交通的普遍现状，是很难满足未来城市发展和城市居民便捷运行的需要。[20]

　　这一情况的出现与政府的重视程度有关，还与城市发展模式、工业布局、住宅布局等都有关系。我国城市公共交通存在的问题虽然有外在的原因，但解决城市交通自身来讲，还是由于道路网络供给不足、交通布局规划不合理、交通建设没有与其他的建设有机融合，此外还有体制、机制和国有企业改革不到位等方面的原因。因此，我国的公交事业还是一个很薄弱的环节，需要国家的关注和支持。

　　2、制度层面

　　在我国，公交事业是一个不被重视的社会公共福利，事实证明，真正的作为国家政策的正式出才是05年的事情，可见在制度上存在缺失。

　　根据05年和06年的发文，笔者发现，当前这一制度主要存在以下几个方面。第一、社会公众意识不强，未得到大多数人的重视，宣传力度不够；第二、政府政策、财政、人力等方面的扶持不够、不到位，徒有制度而没有足够的物质条件使之难以长远发展；第三、城市交通基础设施不完善，城市规划不合理，城市交通运营机制不顺畅。此外，还有其他相关的问题，笔者在此不一一列举，具体可参见05、06年的两个文件。

　　3、法律层面

　　笔者刚才已经论及了建立和谐法律机制的必要性，“城市公交优先”战略在法律的层面和机制上，也是不健全的。

　　通过分析和解读中央的两个红头文件和正在制订的《城市公交条例》，笔者得出以下结论：第一、未明确“公交优先权”这一权利形态，在法律本位上，政策和立法都没有直接做出回答；第二、没有明确公交管理部门的具体职权、职责、责任和监督机制，缺乏操作性；第三、公交服务企业的社会责任、地位、性质，未细化体制改革规定；第四、未全面设立行政监督检查制度，极易导致“徒法”

　　法律真空。虽然条例还在征集意见过程中，但是结合一般的经验以及各大媒体的报道，笔者认为应该加强法律制度的构建和完善。

　　二、“城市公交优先”战略的制度重构

　　1、价值定位

　　价值就是客体对主体有用的关系和功能属性，法律价值就是法与人之间的法对人有利益的关系和价值归属。[21]“城市公交优先”就是一种新的价值取向，是从个人本位向社会本位的改变。

　　现代社会的价值多元化的社会，各种价值相互交织和互动和对立。在这样一个追求多元的社会，笔者认为要在价值多元化中有层次地推行价值遴选机制和淘汰制度。具体而言，针对“城市公交优先”战略，片面追求经济发展而忽视环境保护的应该抛弃，只求个人交通快捷而模式公众的出行方便的理念必须正视。只有只有才能为该制度的推行和运作创造良好的社会氛围。

　　2、观念转变

　　观念是行动的先导，根据马克思的基本原理，理论指导实践，所以我们要适时的转变观念。在全面建设特色社会国家的过程中，笔者主张：要转变过于夸大个人能力的观念，尊重自然规律和运用规律为人类造福；改变忽视城市公交事业建设的执政理念，树立公交优先概念；转变传统单一制的交通模式，建立丰富多元的交通方式。

　　观念转变的意义是重大的，是我们与时俱进，坚持科学发展观，走可持续发展道路，建设节约、环境友好型社会的必然之举。

　　3、制度构建

　　“ 城市公交优先”不是一句口号，也不是一时之计。该政策的有效施行，关键在于有一个顺畅、流利、有力的制度予以支撑，制度的构建是其生命力的所在。

　　笔者总结：第一、主体制度。国家是倡导者，市民是积极参加者，政府是具体实施者；其二、客体制度。公交运输是核心，公交汽车是载体，公交公司和司机是主力，监管部门是保障；第三、内容制度。公交优先是灵魂，社会利益优先是先导，各主体权利或职权、义务或职责和责任是关键。只要完善以上制度，并且细化为可操作性的法律规定，就可以为该战略的贯彻托起一片蓝天。

　　4、规则制订

　　法治的一个基本内涵就是法律成文化的确定化，在构建“城市公交优先”战略的法律制度的同时，也要通过规则的制订予以具体化，使其达到稳定性、适用性。在笔者看来，《城市公交条例》的尽快出台并赋之实施是本文论证的一个重要环节。是否纳入了法律的范畴，最直接的辨别方法就是是否有相应的法律形式会法律载体，也即法律、法规或规章。所以，笔者展望，《城市公交条例》的颁布必将给“公交优先”战略注入新的血液，同时也为司法、执法提供了依据，从根本上把其法律化。

　　三、“城市公交优先”战略的完善

　　“城市公交优先”是在新时期社会发展形式下提出来的，是改善城市交通、优化城市环境、方便公众出行、促进经济发展、构建和谐社会a>的新举措，其意义重大。既提高了我国的国际形象，又推动了政府职能转变的进程，践行了依法治国的理念，充分保护了人权，实现了社会、国家、个人利益的协调发展。

　　笔者展望，“城市公交优先”战略的提出，为我们法学研究提供了新的素材，但是我们不能局限于此。法学的研究就是为了指导实践，转而充实理论，法学与现实的互动就是我们研究的价值所在。我们应该从应然转变到实然，把“城市公交优先”战略纳入法律的范畴之后，就是在法治的框架下，实施、改进、完善。

　　*本文是笔者在感受城市公交现状和关注相关政策的出台背景下，尤其是今年“十一”南昌市开启公共交通周及无车日活动，从中受到启发并撰写本文。笔者系南昌大学法学院三年级本科生，联系方式sundaocui@126.comA>。

　　参考文献：

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　　[4]《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》
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　　[6]《城市公共交通条例（草案）（征求意见稿）》，资料来源：www.news.cnA> 2007-4-11, （浏览日期2007-10-9）；
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