徐昕：中国司法改革年度报告(2011)

中国司法改革年度报告(2011)


　　Annual Report on China’s Judicial Reform (2011)


　　简 本
3 D0 p9 i6 H3 A+ T9 w
8 E: u) g. B( }4 H
　　北京理工大学司法高等研究所
. A& K5 w" G( e" G

  h& X$ P  y$ @5 ~) K8 V) z% d　　徐昕 卢荣荣 黄艳好
1 `/ z: s- ?6 w, ^1 a: Z
5 l" q0 F0 R1 x: p% L6 n& a+ ~
, {- C% K: Z3 w9 S　　本文为《中国司法改革年度报告(2011)》简本，《华商报》2012年1月14日刊发。

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2 c, [! @5 p0 H) S  h2 ]* v　　《中国司法改革年度报告(2011)》全文三万余字，已提供第三次司法改革学术研讨会的参会者及媒体。全文将于研讨会后有所修订，并在纸媒发表后正式通过网络公开。


5 A! I! R/ {3 ]( n1 X6 N　　目录
" e6 p0 B4 a  }
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4 E/ h4 H$ Y) R/ W( x) ?9 z　　引言
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. s1 R* g) [: I
7 b4 M8 V  s) }& _& [　　一、综合性改革

! s# h8 }$ X( \0 V- I
　　——刑事诉讼法修改

# z! N/ \1 n5 R6 c' D. \
　　——民事诉讼法修改
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  x  E. d4 h/ K7 h) p7 E" ~. i
$ {* W' F2 V6 `* }2 r2 a9 v　　——铁路司法改革

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　　——量刑规范化改革
! D, j6 T* Y$ c) w, e1 g$ E. n
) A& L5 g# s  G. x
　　——国家赔偿制度改革

3 ]8 N( K; Q! @! z
3 V8 j- R/ V2 _+ k$ {( E2 ~　　——深入推进“大调解”

- s2 s3 o# B& Y1 \8 ?
$ I$ U) |7 n% B9 y4 S5 @　　二、法院改革

$ Q: L9 h3 W6 o) x
6 G1 n6 ~% S3 X9 ?) y  ^9 c　　(一)优化法院职权配置

, N- s5 i0 k- R! y7 j
! n9 a& L# U' T　　——深化审判管理改革
( g5 u, N: |0 N2 Q% j; a
" Z: ?2 F7 t# V+ _' |" ~
% H# r  s: M0 z* R: t3 P4 K　　——执行体制及工作机制改革

5 D: y. o- p2 w, T
! B8 F  m% X: J7 w+ s% e9 B/ U) D' I: u) U　　——发布首批指导性案例
9 D' V+ X8 l$ u% w( o

　　(二)完善人民调解协议司法确认程序
% o9 Y" n# {- k9 \" \7 i4 s  r
0 r. p  i% Q  s/ \7 ~" _
, h5 e: J8 f8 ]　　(三)推进司法廉政


　　(四)加强法院基层基础建设


　　三、检察改革
: [5 P3 D6 m7 i
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( z: p% J' w. K4 q3 m　　(一)强化法律监督
8 a9 y4 C) i% Y9 I& t' F) N
5 J* [# p( Y( x+ T
- N; s, Q8 [3 p( @! ]% d　　——强化民行诉讼和民事执行法律监督

: ~7 X: A+ K* c
　　——强化监所执法监督


! u/ H5 b3 t" K- W+ B# h0 i　　——促进行政执法与刑事司法衔接
' v2 g% A" H. X- v
# k, q) J6 d9 o: t- D3 R( D# h2 O- O
　　(二)加强内部监督
+ h' [+ {; v  E8 u7 `1 P# v
) @# y. ~+ ]$ T; b& S. B/ p2 {
　　——强化内部监督
* s2 S0 k2 \; @* X4 z9 A  S0 z
2 v7 ^  ^5 m' f" Q1 [
　　——推进检察廉政建设

7 [7 S2 @- w- j0 K
) \% j1 T5 ^1 t　　(三)参与加强和创新社会管理
: p' Z  X5 W0 e+ e# ^- j1 ]
, r: P: @+ Q: [$ a" x4 j; C/ N
1 ~8 a* [1 w$ O  @8 S　　(四)加强检察队伍建设和基层建设

% Q0 E, ?0 Y/ w
　　——完善检察官遴选机制
' s" t4 J# W3 s! H% t

　　——完善检察官职务序列设置
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2 X/ K0 w' G& M) o/ j2 @* i
　　——加强基层建设和基础设施建设
8 v4 t6 F4 J8 ]5 ~- J% o) \( V

　　(五)地方检察机关的改革试点
, l' U# W7 O/ X7 E4 h. g3 @
! I; b8 z& w. A  O
　　四、司法行政工作

4 S: Z  p& y3 r# o* r! X
　　——加强律师管理

- d- j, H/ S! j7 q$ G
( H/ z: I1 J" Z4 V　　——改进法律援助
6 Y. n( I1 i6 B8 y1 f

; }7 [9 I, C3 }, e3 C# K2 V* V　　结语：司法改革的公众参与



5 k! X9 r+ L+ n2 C0 T6 X. c
　　引 言
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9 a1 _  m% Q3 G$ V; M% Z1 ]　　2011年，中国特色社会主义法律体系宣告形成，新一轮司法改革步入收官之年。
4 G% E7 c+ a# P; Q( Y/ _( ?

　　这一年，除刑事诉讼法和民事诉讼法的修改在诸多方面涉及司法体制改革，铁路司法改革取得实质进展，执行体制及工作机制改革有所突破，量刑规范化改革、完善案例指导制和建立健全多元化纠纷解决机制继续深化落实外，大部分改革措施仍只是司法工作机制的调整，甚至只是工作方法的改变。
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% k/ ?7 ~; D' m& R　　中国特色社会主义法律体系既已形成，法治建设的中心任务便转向司法和执法。随着公众对民主、法治和司法改革的日益关注，中国司法改革急需打开门窗，调整路径，引入自下而上的新动力。

1 n4 V4 @8 b+ D
　　一、综合性改革
; t5 w; V2 D8 b: H9 K) m

　　——刑事诉讼法修改


% f2 k2 ]3 D# P* `& u　　刑事诉讼法修改是2011年法治热点事件。2011年8月30日，《刑事诉讼法修正案(草案)》公布并向社会公开征集意见，引起社会广泛关注。草案在证据制度、辩护制度、侦查程序、证人证言等方面有所进步。


$ D' s  n! L; R; u' k1 K- j　　但作为多方不断博弈妥协的成果，草案仍有不足。第一，某些规定改进不彻底，自相矛盾。例如，明确规定“不得强迫任何人证实自己有罪”的同时，又保留了“犯罪嫌疑人对侦查人员的提问，应当如实回答”的规定。第二，某些规定较为模糊。例如，有关秘密侦查的规定，“危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪等严重犯罪”，其中“等”具体包含哪些犯罪，无法明确。第三，某些规定出现倒退。例如，部分案件传唤、拘传持续的时间延长至24小时；非法证据种类的列举情形不增反减；指定居所监视居住实为羁押措施。第四，某些规定只赋予权利却无救济，难于操作。第五，某些规定尤其是侦查措施的规定，限制过于薄弱。
$ L0 S6 n+ u+ h! f
7 ^/ c6 N0 u- \5 f% ?
4 Q3 }$ ~/ T3 s* H4 |0 T( A! Y　　总体上，草案对人权保护的力度远小于公权扩张程度，与限制公权力、保护人权、维护自由的宗旨相悖。多年来，我国刑讯逼供现象屡禁不止，辩护律师长期面临“会见难、阅卷难、取证难”等问题，执业权利难以获得保障，刑辩风险大，侦查权过于强大，缺乏监督制约等，成为我国刑事司法制度难以根治的顽疾。关键原因在于刑事诉讼法立法宗旨错位，强调惩治犯罪，而忽略了人权保护和权力制约。故借此修改之机，应重新明确限制公权、保障人权的立法宗旨。

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" N3 w* \3 p$ n: s7 M　　——民事诉讼法修改

# J3 k0 p% J! r; A8 o
　　2011年10月，《民事诉讼法修正案(草案)》公布并向社会公开征集意见。草案共修改54处，增设公益诉讼、小额诉讼制度，完善当事人举证制度和诉调衔接机制，扩大简易程序的适用范围，明确规定公众可查阅生效裁判文书，完善审判监督程序和执行程序。与刑事诉讼法修改的热议相比，该草案显受“冷落”。新时代再现“重刑轻民”，令人深思。


, r. V6 `7 a+ B& `5 M　　民事诉讼法修改主要涉及技术层面的改革，遭遇体制性阻力较小，故各界期望值较高。但草案仍只是小修小补，许多成熟的改革思路未被采纳，部分条款甚至出现倒退。例如，提起公益诉讼的主体不应仅限于有关机关和社会团体，应附条件地允许公民提起公益诉讼，同时弱化起诉条件所规定的“直接利害关系”；人民检察院的法律监督范围从“民事审判”扩大到“民事诉讼”，似有不妥；立案未从实质审查改为形式审查；规定“先行调解”，易产生法院过度重视调解、强迫调解等问题，同时没有明确“调审分离”；小额诉讼标的额缺乏弹性；再审事由仍不够明确；法学界呼吁多年的三审终审及多元审级、强制答辩、废除法院依职权启动再审等诸多改革思路，均未予触及。


　　——铁路司法改革


　　2010年底，《关于铁路法院检察院管理体制改革若干问题的意见》出台。2011年，“两高”开始加快铁路司法改革的进程。1月，《最高检关于铁路检察院管理体制改革的实施意见》发布；7月，广东省铁路法院、检察院管理体制改革移交框架协议签订仪式举行，广州铁路运输中级法院、检察分院和广州、肇庆铁路运输法院、检察院正式脱离铁路部门，移交广东省纳入国家司法管理体系。

; D. I$ L1 ^1 S; Y+ c. k9 v9 Q! _
　　考虑到此项改革的复杂性，铁路司法改革的最终完成势必需要经过一段较长的时间。目前的方案对铁路司法改革仅作原则性、方向性的规定；全国各地经济社会发展状况相差悬殊；各级铁路法院、检察院在改制完成前有3年过渡期；工作业务在较长时期内仍受铁道部指导，加上人员结构基本不变，新的管理框架需要磨合；改制后条块分割、属地管辖的司法模式在应对铁路案件的流动性大、跨区域、变化快等方面，需要一个调整完善的过程。在某种意义上，铁路公检法机关移交地方、纳入国家司法体制只是改革的开端，转制之后面临的一系列问题，仍需不断探索解决。
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　　——量刑规范化改革
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6 _9 ]2 x/ n  H- B2 _　　自《关于规范量刑程序若干问题的意见(试行)》实施以来，交通肇事、故意伤害、抢劫、毒品、强奸、诈骗等15种常见犯罪的量刑改革已经推行。地方司法机关制定出涉及更多罪名的“量刑意见”。量刑规范化改革有助于解决当前刑事司法实践中的量刑偏差问题。但需要在现有改革的基础上，进一步建立刑罚适用规范标准和操作规程。主要包括：第一，逐渐扩大量刑规范化改革涉及的罪名范围。第二，控制地方司法机关制定具体量刑标准的行为。第三，促进量刑程序及其改革的参与性。


0 h# v2 X( H% R7 Y8 Z5 c8 T　　上海等法院就规范自由裁量权先行试点，最高人民法院也将总结经验，对法官民商事审判的自由裁量权作出明确约束和规范。
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6 Y8 P4 S  X: ^* R
　　——国家赔偿制度改革
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0 ^4 ~& ^4 b8 p( V& A) S　　2010年，《国家赔偿法》修改。在程序改革方面，新《国家赔偿法》取消了确认程序，赋予人民法院赔偿委员会合法性审查的职责，增加审理赔偿案件程序的4条规定，有所进步。但此次修改仍有不足。例如，保留先行处理程序有悖于“当事人不得担任自己的法官”之程序原则；有关协商程序的规定过于原则；确认与赔偿程序合并，效果有待实践检验等。


　　为贯彻新《国家赔偿法》，2011年《关于适用<；中华人民共和国国家赔偿法>；若干问题的解释(一)》和《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》颁布，进一步明确、细化和补充立法中过于原则和欠缺的事项。辽宁省高级法院及其下属17个中级法院设立赔偿委员会，充实审判人员，实现赔偿委员会的实体化改造。这一地方性改革值得关注。
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2 {1 w/ N( l. W7 g: q- P& c
　　《国家赔偿法》既囊括了行政、司法的程序规则，更以实体规则为主体。故法院的努力只能局部改进。未来应立足整体，全面完善国家赔偿制度。主要包括：逐步扩大国家赔偿范围；合理设定国家赔偿的归责原则；科学设置国家赔偿申请、协商、决定、执行、追偿等各环节的程序规则；提高国家赔偿的标准，与民事赔偿标准统一；完善国家赔偿的种类。
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　　——深入推进“大调解”


4 H0 {3 I6 X+ _9 b* Y　　2011年，《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》发布，要求坚持调解优先、依法调解，建立行政调解工作体制，司法调解拓展调解范围，检察机关履行法律监督职能。该意见是多年“大调解”建设的经验总结和制度提升，首次以全国性文件的方式明确人民调解、行政调解和司法调解的关系。但该文件仍需各地各部门做进一步安排。
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$ h7 m. B6 ^' n& i　　在公民社会发展薄弱、民间纠纷解决机构难以建立、行政调解依托行政权力、法院调解经常违反自愿原则等现状下，官方主导的“大调解”前景并不乐观。调解在多元化纠纷解决机制中占据核心地位。完善调解制度最重要的方向在于，发展社会自治型民间调解。人民调解应当从半官方调解转化成真正的民间调解。“人民调解”的“人民”二字最终可去掉。行政调解应当逐渐发展为相对中立的纠纷解决机构。严格区分法院内外的调解，法院调解应适度。“调解优先”不可偏离规则之治的发展方向，不可削弱法治的重要性。
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　　二、法院改革
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　　2011年法院改革主要涉及完善审判管理制度、改革执行体制及工作机制、完善人民调解协议司法确认程序、提高诉讼效率、促进司法公开、加强基层和队伍建设、强化廉政建设等方面。
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: e$ ^, u0 x9 U4 h  F　　(一)优化法院职权配置

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　　——完善审判管理制度


" I* _3 w- U8 u, e) I　　2011年，《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》出台，《关于开展案件质量评估工作的指导意见》在总结试行三年经验的基础上修订。前者对审判管理工作提出了系统要求。长期以来，审判管理存在行政化现象严重，不服务于审判功能，部门衔接不畅，分流低效，考核评价体系极不合理，上下级法院关系不正常等诸多问题。为此，最高人民法院多次采取相关改革措施，但改革力度有限。问题解决的方向是——法院当像法院。后者针对审判是否公正、高效和取得良好司法效果，设计了包括公众满意度在内的31项评估指标。但新的指标体系仍存在各种问题。例如，现有指标如何客观反映司法效果；调解率的设定已造成“重调轻判”、强迫调解等问题。
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　　案件质量评估体系事实上已成为法院工作的“指挥棒”。反思应直指问题之根本，法院业绩考核制度是否符合司法活动的科学评价。法院不是行政机关，无需通过指标数据取悦上级法院和地方党政机关，无需介入以各类评比奖惩为诱导或强制的社会规训体系。司法问责须有自身的标准和惩戒程序，案件指标当仅作司法统计之用，不能以此衡量法院或法官的业绩。

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　　——执行体制及工作机制改革
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+ a. Q! X# ?0 a! d: g　　2011年，执行体制及工作机制改革出台三项文件，《民事诉讼法修正案(草案)》也修订了执行程序。《关于依法制裁规避执行行为的若干意见》旨在化解人难找和财产难寻的难题。该意见需法院各部门密切合作，也有赖于与其他单位的联动配合。《关于委托执行若干问题的规定》一定程度上有利于缓解目前委托执行工作运转不畅的状况。但由于地方保护主义盛行、受托法院缺乏执行激励、执行协作意识欠缺等因素存在，落实效果不容乐观。
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7 _9 m5 ?* ~% c* s/ k& L6 O0 r, e$ b　　《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》涉及执行机构的内部职责划分，将执行权分为实施权与审查权，由不同执法主体按不同程序行使。执行权分权运作符合执行规律。该意见是对先前改革实践的成果总结。但相关改革仍限于法院内部，审查权和实施权之间能否实现有效制约有待观察。如何落实各执行阶段的节点控制，厘清各阶段执行权限和责任等问题，将是制度落实及完善需注意之处。
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5 z- P8 G" d4 o- z8 W" q# I. J　　多年以来，“执行难”、“执行乱”问题仍未能有效化解。这表明，执行分权只是破解“执行难”等问题的第一步，还须另寻他途，推进执行体制改革。其中一条重要思路是设置独立于法院的专门执行机构，执行裁决权可交由法院行使或执行机构自行承担。即便如此，解决“执行难”、“执行乱”问题仍须从根本入手。“执行难”问题，应放在司法体制根本改革的整体中解决，实现司法独立。“执行乱”问题，须放在应对体制型腐败的整体中来消除。
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% q+ C& @) ^. ?4 t. Z  n
　　——发布首批指导性案例
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# [, g6 r/ b( B9 I2 p4 j6 m6 U　　2011年底，第一批指导性案例及《关于发布第一批指导性案例的通知》发布。案例指导制度迈出实质性的一步。但一年多才公布首批4个指导性案例，既显示慎重，也表明该制度贯彻实施明显迟缓。期待最高人民法院加速发布指导性案例，使之成为常规性工作。


' \4 [5 X3 C3 I+ a　　案例指导制度的发展是一个漫长的过程。作为法治建设和司法公开的基本要求，以及民众推荐指导性案例的必要条件，全国法院案例数据库的建立势在必行。呼吁建立全国性的法院案例汇编和发布平台，首先做到公布最高人民法院的所有裁判文书，继而公布省级法院裁判文书，最终公开所有法院的裁判文书。在此基础上，制度建设重点将逐渐转向指导性案例的适用。应借鉴英美法国家判例法制度，探索指导性案例适用的司法技术；进一步明确“类似案件”标准；排除适用须在判决书中说明，并提交书面报告；每年编纂与清理指导性案例；提升法官适用指导性案例的能力等。
/ Z" \# D1 S8 h7 B2 B$ ^, e. J(二)完善人民调解协议司法确认程序
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* ?- j$ j3 H! |% V: f% v　　2011年，《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》发布，对人民调解协议提请司法确认的条件、范围、管辖、申请材料、确认期限等做出具体规定。该规定内容全面、合理，可有效指导人民调解协议的确认工作。未来对于轻微刑事案件和解，以及行政案件调解，法院皆可探索调解协议的司法确认。

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　　(三)推进司法廉政
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  v- l( J9 A, [- r& s' R; B  m" }
, S. h' u1 T8 X* C! @" i　　2011年，最高人民法院出台四项相关文件。《关于对配偶子女从事律师职业的法院领导干部和审判执行岗位法官实行任职回避的规定(试行)》比先前规则更严厉，但实践中法官配偶及子女往往不以自己名义从事法律服务。《关于审判人员在诉讼活动中执行回避制度若干问题的规定》对之前规定有所调整，但总体上修改内容不多，惩戒不够严厉。《关于在审判工作中防止法院内部人员干扰办案的若干规定》强化相关行为责任，增加干扰办案的成本，或有助于减少“人情案、关系案、金钱案”。但在司法独立不受保障的体制下，该规定的效果有限。年底，《人民法院审务督察工作暂行规定》发布，试图以明察暗访的方式进行实地检查和现场查纠。但该制度既反映上下级法院的不信任，更体现上下级法院关系的过度行政化。


　　(四)加强法院基层基础建设
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! H- T5 \! s& k# N0 M　　2011年初，《关于进一步加强新形势下人民法院基层基础建设的若干意见》发布，提出法院基层基础建设的思路。该意见是对下级法院相关工作的总体性安排，具有一定的指导意义。但意见的操作性明显不足，同时强调上级法院对基层法院的监督指导，将导致上下级法院间的司法行政化弊病不断恶化。
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　　三、检察改革

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　　2011年，检察改革仍主要着力于对外强化法律监督，对内加强自身监督。


) P" `9 U9 C# J; n" m　　(一)强化法律监督


- C6 R( X  a; U3 z1 H　　——强化民行诉讼和民事执行法律监督


　　2011年，《关于对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》和《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》发布。前者肯定并吸收了检察机关历年来探索的民行监督形式。后者以试点形式探索民事执行的法律监督，为下一步民事执行监督制度是否建立、如何运作奠定基础。
& M# b+ e4 W  s+ M( d3 J
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) R$ T- F( o9 O　　“两高”首次就民事审判、行政诉讼和民事执行法律监督达成一致，旨在落实《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》部署的改革内容。但“两高”的共识并非事实的全部，司法改革中的机构博弈是公开的秘密。多年以来，有关民行法律监督的争论不断，这两项文件可视为法检博弈的新均衡。但具体的制度设计和实践运作仍需在博弈中不断调试。当前处于矛盾多发的社会转型期，司法公正和公信不足，可适当强调检察监督职能；但长远而言，更应注重保障司法的独立性和终局性，强调检察机关支持法院依法独立行使审判权。就民事执行检察监督而言，试点改革既需回应为何不监督党政机关的执法活动，更需回答如何促进“执行难”、“执行乱”问题的解决。


　　——强化监所执法监督

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　　近年来，监所内非正常死亡事件频现，暴露出监所管理混乱、人权保障不足、监管执法不公开、监督流于形式、问责制缺失等种种问题。为此，最高人民检察院采取措施，试图改善监督不力的状况。地方检察院亦积极探索。例如，河北检察系统组建3个派出检察院，旨在促进监所监督的专职化等。但多数举措力度不大，难以解决监所执法监督中的问题。

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5 r4 @' ^/ Q) w0 @' J0 {　　事实上，“心源性猝死”等事件的发生绝非偶然，类似事件以往发生过，未来仍难于避免。问题的解决仍取决于监所体制改革的推进与深化：改革应以保障人权为目标，强化监督，防止警察滥权；检察机关真正独立行使检察权，而不是作为监所、公安、地方党政的代理人；看守所应从公安机关分离，归属司法行政机关，实行羁侦分离；涉及限制人身自由的看守所制度，立法权应回归全国人大；全面推动“监企分开、收支分开”；犯罪嫌疑人和被告人享有沉默权，讯问时可要求律师在场；切实保障律师的权利。


　　——促进行政执法与刑事司法衔接
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　　《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》要求行政执法机关、公安机关、检察机关和法院做好行政法与刑事司法衔接工作，但只是一个框架性文件，如何具体衔接尚需细化，衔接可能带来制约不足等问题亦不容忽视。
: Q+ c: w/ {/ B, V/ e. w3 I" S
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3 f* B7 `7 p4 }: c% l# T# l; ?　　(二)加强内部监督
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　　——强化内部监督
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$ i7 m% X- {& ~* d0 j+ b2 w" k5 ?. ^　　2011年，《关于强化上级人民检察院对下级人民检察院执法办案活动监督的若干意见》发布，成立案件管理办公室。案件集中管理有助于规范执法行为，提高办案质量，今后将成为检察机关案件管理的主要模式。
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7 R# o+ Z; m  k% K
- x0 M4 k$ u( N　　12月，《关于加强检察机关内部监督工作的意见》出台，细化监督方式和方法，提出监督的“五个重点”。该意见体现了检察机关不断加强自我监督的努力，但内部监督毕竟是“自我监督”，无论如何加强，都不可能从根本上解决问题。

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" ?2 v2 A8 C2 G2 a, d$ Z　　——推进检察廉政建设
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　　2011年，《检察机关党风廉政建设责任制实施办法》发布。该办法可操作性和约束力有所增强。北京、湖南、天津等地方检察院建立风险点评级防控机制、推行执法办案网络监管平台等探索值得关注。
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: Q$ `' f& F7 y2 `, s; l　　检察机关以及任何机关的内部监督和廉政建设，是一项艰巨的工作，仅凭上述机制难以奏效，而需要与限制检察官权力、完善检察官惩戒制度、推行检务公开等举措结合起来，更需引入外部监督，以权利/权力制约权力。


/ x5 V! M* R0 S9 a* Q0 T+ J! L　　(三)参与加强和创新社会管理
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6 d5 q: Z2 Y" Z5 C: l+ @% Z' W( G: j　　2011年7月，《关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》发布；年底，《关于充分发挥检察职能参与加强和创新社会管理的意见》出台。两项意见旨在响应中央加强和创新社会管理的号召。


' f0 s$ l. }3 z4 m6 P　　当下中国的社会治理模式呈现出明显的阶段性、运动化的政治动员特征。前些年，中央强调和谐社会建设，司法机关出台文件必谈社会和谐。近几年，中央强调加强和创新社会管理，司法机关亦积极回应。两项意见整体上体现了司法对政治的过度响应以及政治对司法的不当影响。事实上，社会管理功能已在履行检察职责的过程中得以实现。过分强调司法机关在社会管理中的作用，反而会影响司法功能的发挥。因此，司法应通过间接方式参与，而非直接追求社会管理创新。检察机关应坚持检察立场，固守自身领域，谨慎履行检察职责。更重要的是，党政应尊重司法规律，确保独立行使检察权和审判权的宪法规定。


　　(四)加强检察队伍建设和基层建设


　　——完善检察官遴选机制


　　2011年，最高人民检察院首次突破检察系统内部遴选的限制，面向社会公开选拔20名检察官。面向社会尤其是律师群体遴选司法官，是改革的重要方向、世界范围的普遍做法。今后，应逐步扩大从律师遴选为司法官的规模，建立司法职业转换机制。期望该举措在全国范围产生示范效应。


6 Y& k3 @' r. K　　——完善检察官职务序列设置

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　　2011年，《检察官职务序列设置暂行规定》出台，提高检察官等级与级别的对应关系，明确地方各级检察院检察官职数比例。作为与多方反复协调的结果，该规定来之不易。司法官本应单独设置职务序列，与行政级别脱钩。但在社会整体行政化的框架下，权力、声誉、经济资源依行政级别分配，单独职务序列在短期内反而会损害司法人员的利益，故内部出现抵制并不意外，由此导致“司法职业保障制度改革”事实上被搁浅。应当明确，包括司法官高薪在内的司法职业保障制度是发展方向，中短期的阵痛是难免的代价。
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- E$ w/ W9 y5 K- T  M& l　　——加强基层建设
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. {/ _; `5 F2 P/ q　　2011年3月，《关于进一步加强和改进人民检察院基层建设的意见》发布；10月，全国检察机关深入贯彻落实全国人大常委会审议意见进一步加强基层建设电视电话会议召开。加强基层建设抓住了重点，但上述举措多大程度上可转化为具体行动，有待观察，并取决于政法经费保障的跟进。


　　(五)地方检察机关的改革试点
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9 u+ ~$ m% C( W2 q: o) U3 z& s3 k　　地方检察机关的探索值得重提。再以未成年人司法制度为例。2011年上海市检察机关全面健全三级未成年人检察工作体系，出台《加强未成年人检察工作的意见》；重庆检方推行微罪不起诉制度；广东省检察机关试水未成年人轻罪犯罪纪录消灭制度和档案封存保密制度等。各地检察机关的探索为改革带来活力，应积极鼓励地方司法机关通过试点推动司法改革，同时及时总结经验，避免各自为政。

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. @6 E  S) Q4 ~0 Z　　四、司法行政工作
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　　2011年，司法部司改领导小组下发《司法部2011年度深化司法行政体制和工作机制改革工作要点》和配套的进度安排，宣布其牵头的多项改革均取得新进展。但遗憾的是，尚未有任何改革措施出台。司法行政领域的改革主要体现为地方探索。
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　　——加强律师管理


　　在大力加强律师监管的背景下，律师群体透过重大的影响性案件，在中国法治建设舞台上发挥作用。李庄案第二季开启了2011年大案的帷幕。在法治倒退的背景下，此案引发了正义的触底反弹，法律职业共同体特别是律师群体开始凝聚。2011年4月22日，重庆检方撤诉。透过这起大案，我们看到法治中国的微光。正因李庄案，以陈有西、斯伟江等为代表的一批律师开始产生越来越大的社会影响。同时，北京、上海等地出台律师社会责任报告。这些表明律师自治的条件基本具备，律师群体成为推动律师制度变革的主要动力。期待司法部实质性启动律师管理体制改革。律师协会与司法行政机关完全脱钩，成为真正独立的社团法人，最终成为真正的律师行业自律组织。

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　　在地方探索方面，海南省人大常委会颁布《海南经济特区律师执业条例》。广东省东莞市司法局成立“法律服务稽查队”打击“黑律师”。

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2 B! E7 _8 _2 H$ b) a1 S　　——改进法律援助
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　　2010年中央补助地方法律援助办案专款从6000万增至1亿元，2011年继续加大投入。但法律援助仍远不能满足社会需求，问题的解决需推行体制性改革，如法律援助机构与司法行政部门脱钩，鼓励民间法律援助组织的建立，引入民间资金和各类基金会的支持等。在地方探索方面，针对长期以来法援工作者打着法援的大旗肆意收费的现象，甘肃、长沙等地出台相关文件。
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7 R  K- t. Y% z. C* A　　此外，某检察院的文件曝光，令第三次“小司考”浮出水面。这种单独针对司法在职人员的特权考试引发轩然大波，促使社会对司法考试制度的全面检讨。司法考试制度建立以来发挥了一定作用，但制度弊端突出，呼吁司法部尽快推动司法考试制度的改革。

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8 ?0 D- x$ T; k! w; n/ C　　结语：司法改革的公众参与
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9 |# o. d( R+ {7 h7 L* e+ \　　2008年底启动的新一轮司法改革确定60项改革任务，2009年完成17项，2010年基本完成30项，至2011年底60项改革任务绝大部分已经完成。过去一年，司法改革在某些方面有所进展。但大多数改革举措仍是机制改革和工作方法的改进；而绝大部分改革任务的完成也只是出台相关文件。应当指出，出台文件只是改革的第一步，只有改革措施切实贯彻，良好运转，才可视为完成。因此，这一轮司法改革的大部分举措仍需贯彻落实。

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* Z& v# ~- Z" h0 h0 D4 ]4 e　　长期以来，中国司法改革遵循自上而下的改革路径，由此伴生了司法改革的封闭化和神秘化。实际上，司法改革面临停滞不前、动力缺失、利益集团障碍等种种问题，与作为司法使用者的民众缺位紧密相关。司法改革若要突破，首先必须改革司法改革，鼓励公众积极参与。


; L: M' O% a* m9 N$ {2 s　　司法改革的公众参与，对当下司法改革具有破局性意义。首先，司法改革涉及民众的权利保障，作为司法使用者的民众具有知情权和参与权。其次，司法公开广受认同，其必然要求司法改革本身的公开。司法改革的公众参与也是域外的常规做法。再次，司法改革的公开透明，公众以评论、意见、建议、提案等各种方式参与司法改革的进程，有助于回应民众需求，及时发现改革问题，提升司法改革乃至政权正当性。最后，司法改革的公众参与将为停滞的司法改革注入全新的动力。
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　　司法改革的公众参与具有充分的可行性。在一个共识缺乏的时代，有关如何推进司法改革的方法论相对容易达成共识。而且，通过科学引导，司法改革的公众参与完全可以有序进行，而不会产生任何负面效果。


7 A- H  L) G- S8 x1 k% ]2 C8 X　　自上而下的司法改革虽不断努力，但效果欠佳，司法改革引入公众参与，上下互动，有助于改进司法，加速法治和民主建设的进程。
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　　司法改革的公众参与主要从四方面展开。第一，司法改革的公开化，司法改革的文件、咨询报告、改革进程、效果评估等相关信息透过网络平台等各种方式向社会公开。第二，公众有权全方位参与批评建议、研究咨询、议题设定、意见征集、过程观察、效果评估等司法改革的全过程。特别需要建立司法改革的网络平台，通过网络公开相关信息，公众可利用网络等方式提出意见。第三，破除禁区，支持司法改革研究，鼓励民间司法改革研究和促进机构的建立。第四，全国人大设立司法改革委员会，作为国家司法改革的决策机构。
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2 W# R  Y1 v$ Y/ \* g  \8 a! Q% N3 v　　2012年是新一轮司法改革的评估年，也是下一轮司法改革的筹划之年。期望2012年后启动一轮实质性的司法体制改革，调整改革路径，鼓励公众参与，引入自下而上的动力，最终迈向公正、高效、权威、独立的社会主义现代司法制度。
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