收容遣送：回家的路有多长？

　　国务院总理温家宝2003年6月20日签署中华人民共和国国务院第381号令，公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。国务院令说，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》已经2003年6月18日国务院第12次常务会议通过，现予公布，自2003年8月1日起施行。
　　至此，我们可以欣慰地说：收容遣送，SPAN>你终于回家了！
$ J9 p6 H- J0 O4 @# f
/ d; N+ o+ B2 N$ N) t# [3 A# T: j+ S
$ `& M* q( t" l9 e
6 s+ O6 t& }% i; r  g　　FONT>FONT>上述法规的出台，缘于孙志刚案：
　　2003年3月17日晚，被害人孙志刚被广州市公安局天河区分局黄村街派出所错误收容并送至广州市民政局收容遣送中转站；3月18日晚，孙志刚自称有心脏病被送至广州市卫生局主管的收容人员救治站诊治。3月19日晚，因孙志刚大声叫喊求助，引起被告人乔燕琴(救治站护工)的不满。乔燕琴便与被告人吕二鹏、乔志军、胡金艳(均为救治站护工)商量将孙志刚从201室调到206室，乔燕琴、吕二鹏分别到206室窗边授意该室内的李海婴等8名被告人(均为被收治人员)殴打孙志刚。随后，乔燕琴、吕二鹏与乔志军、胡金艳一起将孙志刚调到206室。3月20日凌晨1时许，被告人李海婴、钟辽国、周利伟、张明君、李龙生、韦延良、何家红、李文星等8人先后两度对孙志刚轮番殴打。20日上午孙志刚被发现昏迷不醒，经抢救无效死亡。根据后来法医鉴定，孙志刚系因背部遭受钝性暴力反复打击，造成大面积软组织损伤致创伤性休克死亡。FONT>（广州市中级人民法院经审理查明的事实）

: r8 b) S+ O+ S, J* p
下面是笔者2001年12月份撰写的文章：收容遣送，回家的路有多长？FONT>

! R) E0 x; y, e$ m- A1 }! o

7 |7 X$ C$ ?2 Q5 W4 C( C1 L　　近来，关于收容遣送问题的投诉屡屡见诸于报端。2001年11月8日，《南方周末》刊登了武汉的打工者杨小军的投诉，他的父亲因为没有随身携带身份证、暂住证而被武汉市收容遣送站收容，当杨小军第二天拿着其父的证件赶到遣送站时，遣送站向他收取了85元的遣送费、12元的查询费、3元的医疗费、2元的“表格费”(http://www.nanfangdaily.com.cn/zm/20011108/xfgc/200111080493.asp)。按理说，这102元钱可以在象样的宾馆住一晚了。2001年11月30日，读者高罗又在《人民法院报》上投诉，他被广东清新县太和镇的警察抓住，就因为他的暂住证是相邻的松岗派出所的。他被关在一个充满“公共厕所气味”的房间里，虽然一天一夜粒米未进，但放行时还是被迫交了40元的所谓“伙食费”。其实这些投诉还不算什么，在互联网上搜索“收容遣送”条目时，一些相关的报道则更让人吃惊：
* K$ ?9 R3 P/ R+ a% [　　中学生走失被收容。1998年12月11日，广西防城港市初三学生黄钟声与同学a>一起到南宁观看广西自治区40周年大庆盛况时不幸走失。黄钟声向一交警求助，交警便打电话给“110”。“110”将黄钟声送到派出所，派出所却又把他送到收容遣送站。在遣送站，黄钟声遭到几个“三无”人员的殴打，并被抢走手表、银链。12月15日，从收容站出来后，黄钟声被其父带到广西医科大附院检查，医院的检查结论是黄患有创伤性精神病、胸外伤、第7、8、9肋骨骨折，黄钟声于是将南宁市收容遣送站推上被告席。（http://www.china.org.cn/chinese/11706.htm）FONT>
( T! |8 O8 g: V: _4 _2 k
5 n# d$ r' O# R6 X5 Q1 ?  u
* t8 V1 n0 K' |6 _2 N住院时的黄钟声 →FONT>
( m3 t8 k0 _% [
FONT>
9 ^" O1 t# {& x+ m8 s

" k9 \( g- s, J" G& {+ l  \( H黄钟声去南宁前一天与小朋友的合影 →FONT>
+ ~6 t5 E$ ^% l& O, u
7 F- d9 Z( E. \7 a: AFONT>
* {" Q; `; W5 o# b


! t" i/ _' W+ X# y- B4 Q　　犯罪分子盯上了收容遣送站。2000年12月，北京警方在石景山区的“金宝酒家”解救了十余名被强迫卖淫的“小姐”，其中最小的仅１３岁，这些“小姐”居然都是酒店老板苗长顺（已被北京市第一中级法院以组织卖淫罪判处死刑）、耿秀珍夫妇从江苏徐州收容遣送站“采购”来的。徐州市检察院在北京检察机关的配合下，挖出徐州市遣送站管教员李静、周红卫滥用职权案。检察官发现，徐州市遣送站管理相当混乱，待遣送人员进出没有登记或者有登记也是极不规范，有些还被人为销毁。（http://www.jcrb.com/ournews/asp/readNews.asp?id=56926）
　　乘警与收容所交易致人死亡。1999年9月27日，在由湖南怀化开往深圳西的604次列车上，一名年仅27岁的湖南籍女青年，因为没买车票，没带身份证，被列车乘警用绳索与另外两名男青年捆绑在一起长达5个多小时。由于不堪忍受，女青年从高速行驶的列车上跳窗而出，当即死亡。案发后经调查，原来乘警与收容所有过约定，一旦发现类似无票、无身份证人员，就交给收容所，乘警每交来一人可以获得200元的“工作经费”，这些费用最终仍是落到了被收容对象及其家人头上。（http://202.99.23.201/2001/50baoqing/gb/content/2000-12/26/content_134723.htm）
　　一女青年收容被强暴。外出务工证和暂住证齐全，但未带身份证的湖南籍女青年苏萍（化名），欲去广东增城打工，在广州火车站被巡警盘查，巡警将其证件当面扔掉后又强行将其推上警车，送进一家收容性质的精神病医院待遣，因管理混乱，男女混住，她被投进关有数十名男人的屋子，在几天内遭众多暴徒轮奸。（http://www.nanfangdaily.com.cn/ds/0007/27/dszh2712.htm）FONT>
! s4 y$ k( [' N7 X
. ]& \3 h9 X; N: ?* ^5 g* z
　令苏萍受辱的康宁医院 → FONT>
3 h1 Q8 X) l+ c( f
　FONT>
0 q4 ]4 u8 {# J* N( b, ]

) P, |" G% S5 S7 Z$ K

2 @' I5 O# ]7 x6 V4 `' H4 Y
1 `3 B' B  ?' d- N3 t无辜的苏萍就是被收治在这里 →FONT>

FONT>


" W4 ]+ @' C3 n/ A$ M: V) Y/ o　涂同（化名）到法院为妻子讨公道 →FONT>

# L- v5 N* m% W' MFONT>



) u, y1 o5 F6 @0 z6 ?0 B/ N　　类似这样的新闻报道还有很多，收容遣送中频繁出现的各种问题，不得不让人思考：收容遣送制度，到底怎么了？
  D  I- x- n; z( J, z- ?) b* h4 t
' C) j! p" @) r7 \. p8 {# r　　是面包还是手铐？B>FONT>

　　收容遣送制度在我国已经有几十年的历史了，最早可以追溯到六十年代，那时三年“自然灾害”刚刚结束，一部分农民开始进城谋生。为了限制农民进城，1961年11月11日，中共中央批转了公安部《关于制止人口自由流动的报告》，决定在大中城市设立“收容遣送站”，以民政部门为主，负责将盲目流入城市的人员收容起来，遣送回原籍，与此同时也提出公安机关要对收容对象进行审查鉴别。这实际上既是收容遣送的发端，也是收容审查的发端，二者是“同根同源”。1978年改革开放以后，大量的农民开始进城务工，直至后来形成所谓的“民工潮”。在这种情况下，1982年5月12日国务院发布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，这是关于收容遣送的最主要的一部行政法规，而且目前仍在使用。这个办法规定，收容遣送工作主要任务是救济、教育和安置城市流浪乞讨人员。而且也正是从这时起，收容遣送制度才全面启动。1991年，国务院发布了《关于收容遣送工作改革问题的意见》，将收容遣送的对象扩大到“三证”（身份证，暂住证，务工证）不全的流动人员。其后的几年，民政部、公安部等部委经常联合发文，进一步强化收容遣送工作，使收容遣送制度逐渐从当初维护城市形象、维护城市正常的生产生活秩序演变为限制外来人口流动甚至是配合打击刑事犯罪的一项措施。以北京市为例，1999年收容遣送人数达到149,359人。而2000年上半年，收容遣送人数达18万人，超过了1999年全年收容遣送人数的总和。为什么会有这么多的人被收容遣送？收容遣送到底是怎么一回事？这就很耐人寻味了。
3 g' C6 D/ Z  l3 V4 z　　在中华人民共和国民政部网站上，收容遣送是纳入“民政部简介──社会福利事业”的网页之中的（http://www.mca.gov.cn/about/yewu6.html）。它对收容遣送的说法是这样的：“收容遣送是政府为维护社会稳定，保护特殊困难群众的基本权益，对城市中无合法证件，无固定住所，无稳定经济来源的流浪乞讨人员进行救助、教育的一项行政管理工作。”可是，从相关法规的规定和实际情况看，福利性、救济性对收容遣送来说并不是最重要的。
　　从收容遣送的性质上讲，它是一种限制人身自由的行政强制措施。收容遣送由民政、公安这两个行政部门共同负责，虽然他们各有分工，但民政部门事实上承担主要管理职责。根据民政部会同公安部制定的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法实施细则(试行)》，收容遣送站除个别城市外，由民政部门领导。收容遣送站的设置、撤销，也要报民政部备案。而众所周知，民政部门并不是执法机关，限制待遣人员的人身自由与其职能是相悖的。收容即将被收容者扣留于一定的场所，被收容者的人身自由是受到限制的。而遣送则是将被收容者遣送回原户籍所在地，这种遣送是具有强制力的。在收容遣送的条例中，都规定被收容者要“服从收容、遣送”、“服从管理”，都带有命令的色彩。从2001年6月12日，公安部在批复江西省公安厅《关于收容遣送站关押期是否折抵劳教期的请示》中也可以看出收容遣送是一种限制人身自由的行政强制措施。“办理劳动教养案件时，将收容遣送变相作为办案审查羁押措施的，以收容遣送名义羁押的时间应当折抵劳动教养期限，羁押一日折抵劳动教养一日。”所以，收容遣送实际限制了人的自由与权利，很难让人与“福利”、“救济”联系在一起。
* h/ S+ _8 k& S　　从收容遣送的对象上讲，被收容的不是犯罪分子。根据收容遣送的法规，收容对象是流浪乞讨人员和“三证”不全的人员。流浪乞讨人员生活困难，需要政府部门的帮助。而“三证”不全的外来人员，经常是一些打工无着的人员。不管是流浪乞讨人员还是“三证”不全的外来人员，他们都没有犯罪。没有犯罪，又有何必要实施一定的强制措施呢？而且被收容人员却可能被羁押几个月的时间，其强制措施的严重程度远远超了刑事拘留。如果有违法犯罪行为，则更不应收容。应当追究刑事责任的，却让他们享受“福利待遇”，这无论如何是说不通的。该拘留的则应拘留，该追究刑事责任的，这些都应当按《刑事诉讼法》规定的程序进行，而不是收容遣送所能解决的。所以，不应把收容遣送作为配合打击刑事犯罪的工具。
% H8 J4 B2 @0 C7 ]5 w
　　人的问题还是机制的问题B>FONT>
; |3 U/ t. E3 F" E$ ?
　　在一个好的机制下，坏人想干坏事也比较难。反之，在一个不好的机制下，好人也可能经常要干坏事。当一个公民合法的生存状态有可能受到收容遣送的威胁时，这就不能不让人想到收容遣送中存在的问题是制度性的，而不仅仅是执法人员的个人素质问题。
* [- L/ n$ o) Y9 s% c' K　　收容对象上的不确定性，使每个人都可能成为“三无人员”。其实，并不是只有农民进城打工，才可能被当做“三无人员”。就是城里人，如果你要是到另外一个城市找工作，或者是出差、探亲、访友、出游，如果你衣衫不整，或者“看起来象个农民”，那么你也可能被收容遣送，这样的报道不是没有。而且收容遣送的执法主体混乱，警察、民政人员、联防队员都可以抓人，他们识别“三无”人员的方法主要的仍然是“以貌取人”，这种标准的随意性就使收容遣送出现种种问题实属在所难免了。
; Y6 J$ {) K+ }3 Z* t　　而且，收容部门有无权力随意查验证件？每一个公民出门时是不是一定要“三证”齐全呢？身份证是证明身份的法定证件，有居民身份证a>为什么还不行？农民外出不一定非得等找到工作再出门，为什么一定要务工证、暂住证呢？法律没有赋予行政机关的权力，它都不能行使，法律没有禁止的，公民都有权利行使，这是法治的基本原则。“更何况有的联防队员，甚至将打工者的暂住证撕掉，人们不禁要问，谁赋予他们的这些权力？
　　根据《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》第2条的规定，收容对象包括家居农村流入城市乞讨的、城市居民中流浪街头乞讨的、其他露宿街头生活无着的三种情形。而昆明、重庆、汕头、北京等市还增加了一个弹性条款：依照“国家有关规定”或“其他有关规定”应当收容的。《昆明市收容遣送管理条例》规定“流落街头无监护人监护的精神病患者或者智力严重缺损的”也属于收容遣送的对象，明显存在立法上的矛盾。这些人属于民政部门救济对象，应当被安置到农村的敬老院、城市的社会福利机构、安置农场，何必要收容遣送、多此一举？一些大城市的人行道、天桥上经常可以看到乞讨人员，可为什么有关人员却视而不见，而一些本不该收容的人员却被收容，其原因何在呢？

0 M7 l3 \9 b; ?! ~+ W, s# Y/ `
　　收容遣送不仅涉及到公民迁徙自由的问题，而且涉及行动自由、择业自由乃至选择生活方式的权利。根据《刑事诉讼法》的规定，只有被宣告缓刑等在外出时才须报告，公民正常外出无需批准，无需报告，收容遣送实际是在实行“有罪推定”。人口流动是正常现象，每个人都有追求更好生活的权利，农民也是这样，可是收容遣送无情地剥夺了他们的权利。
　　此外，收容遣送更重要的是侵害了公民的经济权利。收容遣送的目的说是教育、救济、安置，而实际上已经演变为创收、非法羁押。《城市流浪乞讨人员收容遣送办法实施细则(试行)》第2条规定：“收容遣送站是对城市流浪乞讨人员进行救济、教育和收容遣送的特殊性事业单位。 这是一种教育吗？这是一种救济吗？救济为何还要家属负担遣送费、伙食费？真正被安置的有几人？绝大多数只是遣送到户籍所在地，所以收容遣送制度已经与其初衷背道而驰。
; V* L9 S( o0 l1 G　　利益驱动的存在，是收容遣送中存在问题的主要根源。不论是收容还是遣送，有关部门都不会忘了收取收容费。不管关了几天，收容费是一定要交的。至于遣送，交了钱以后，也可以自己离去。而且　被收容的人员并不是被关在那里吃闲饭，除了要交伙食费，许多人还是要劳动。如《昆明市收容遣送管理条例》第12条规定“有劳动能力的，应当参加收容遣送站（所）组织的劳动。”这种强迫劳动，很容易损害被收容人员的合法权益。根据《城市流浪乞讨人员收容遣送办法实施细则(试行)》的规定，生产劳动的收入，主要用于被收容人员的伙食补贴和遣送路费。事实上，被收容人员被释放时均要交伙食费。而且劳动报酬具体多少，还不是收容站说了算？根据各地规定，遣送费用通常仍然是要待遣人员或其家属负担的，这也许就是收容遣送被有些部门乐此不疲的重要原因吧？
  d& o+ Z% c/ Z: @　　“劳动教育”也是收容遣送中值得注意的一个问题。我国有劳动改造，那是对付犯罪分子的；还有劳动教养，那是对付轻微违法人员的。但在昆明，却有所谓“劳动教育”的“创举”。《昆明市收容遣送管理条例》就规定应对被收容人员进行劳动教育的四种情形，且规定劳动教育时间一般的就要三个月。如果接受教育，积极劳动的，可以提交遣送；对“需要延长的”，甚至还可延长三个月，这与劳动改造有什么区别？就是劳动改造，也不会有延长的说法。
& Q! I" O: {) n" y  r3 t5 Z" @; F7 }　　除此以外，收容遣送管理混乱的问题就更突出了。不少被收容人员的人身、财产安全及人格尊严经常被侵害，对收容人员的不礼貌、打骂现象，司空见惯，甚至造成被收容人员残废、死亡、精神失常。有的遣送站卫生条件很差，充满难闻的气味。遣送站中出现的拐卖人口现象，更是令人触目惊心。根据规定，遣送时间省内的一般不超过十五天，省外的一般不超过一个月。然而，实践中超期遣送的情况非常普遍，甚至有的人在收容所一呆几个月也无人过问。更为严重的是少数人员甚至从此在地球上消失了，其家人也不知道。

- ]: J0 j7 s9 A　　有法规不等于有法治FONT>B>
' V0 l: a! P, a
　　收容遣送难道就是“无法无天”了吗？非也。应该说，收容遣送方面的行政法规、规章、地方立法并不少，除了国务院的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》等行政法规外，还有民政部、公安部等规章、文件，全国一些人口流动较多的城市基本上都制定了收容遣送的具体规定，如《北京市收容遣送管理规定》、《海南省收容遣送规定》等等。规定虽多，可是这些规定却是与法治精神相悖的，使收容遣送制度几乎成了被法治遗忘的角落。
　　从根本大法的角度看，收容遣送是违背《宪法》保护公民人身自由的精神的。《宪法》第35条规定：“任何公民，非经人民检察院批准或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”收容遣送很明显地限制了公民的人身自由，可是它的法律依据在哪里？难道就是国务院的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的各地的一些收容遣送规定？
　　《立法法a>》第8条对此进行了明确的否定，“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制的措施和处罚，只能制定法律。”第9条规定：“全国人大及其常委会可以授权国务院根据实际需要，对部分事项先制定行政法规，但有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制公民自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”所以，法律没有授权国务院这样做，地方国家机关更没有权利这样做。如果说其中不少规定是在《立法法a>》颁布前制定的，那么在《立法法a>》颁布之后，这些违背《立法法a>》的法规、规定是到了该清理的时候了。除了《立法法a>》，同样作为基本法律的《行政处罚法a>》第9条也规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”第10条、第11条明确排除了行政法规、地方性法规可以设定限制人身自由的行政处罚。
3 t0 f1 J+ O3 v. L4 H　　另外，我国已于1998年10月5日签署了《公民权利和政治权利国际公约》，虽然还没有批准，但至少也不应违背其基本精神吧，否则还有什么必要签署呢。《公约》第9条规定：“除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”第12条还规定：“在一国领土内合法居留之人，在该国领土内有迁徙往来之自由及择居之自由。”收容遣送制度，显然也不符合《公约》的精神。
　　
　　是壮士断腕还是养痈为患？B>FONT>
) G4 a- [+ k, _* Q
' M( b) F) m5 _8 c& g6 v9 |　　人类文明已经进入二十一世纪，我国建设法治国家的步伐也在不断加快。在这种形势下，取消收容遣送制度，可以说是大势所趋、人心所向，是法治的必然选择。
　　收容遣送是一种缺乏监督的制度，它的种种弊端，靠修修补补是绝对不能解决问题的。取消收容遣送制度后，对于有违法犯罪嫌疑的人员，应当按《治安管理处罚条例》、《刑事诉讼法》来处理。对于那些流浪乞讨人员，应通过完善社会保障体系、社会福利制度来解决。收容遣送作为在世界上独一无二的制度，可以说已经完成了它的历史使命。
3 `6 b  Q+ ]. ~8 Z3 V　　在收容遣送制度还没有被废除的情况下，公民应依法维护自己的权利。被收容人员不服收容的，可以申请复议，也可以依照《行政诉讼法》的规定直接向人民法院提起诉讼，造成损失的也可要求国家赔偿。该出手时不缩手，保护自己的合法权益还犹豫什么呢？
) r1 _* F# }* l8 K  M& K- }$ G4 l+ ^　　要彻底解决收容遣送问题，还必须解决与之密切相关的户籍制度问题。市场经济是一个开放的经济，户籍的作用正在不断弱化。在这种情况下，不应要求外来人员办理所谓“暂住证”。为什么公民在自己的祖国只能暂住？收容遣送实际上强化了城乡差别，强化了一个城市对外地人、农村人的歧视。城里人到农村去要办暂住证吗？如果一个农村人和城市人结婚，难道他们就只能一辈子“暂住”在一起？我国已经加入了WTO，中国人应该比以往更自由、更幸福、更有尊严地生活。 　FONT>