被承包的执法权

人马座 · 发表于 2009-2-17 13:55:20

　　谈鱼色变
　　２００１年７月，家住吉林省永吉县星星哨灌区水库旁边的苇子沟村村民于景贵像往常一样，到水库里网几条小鱼，改善一下伙食。可没想到，突然冒出一帮人把他连人带网抓了个正着。
　　于景贵被抓到水库里一间小屋问讯笔录，然后是让他交罚款，然后是剃头。之后，这些人还让他在水库里干了好几天的活儿，直到他的岳父托人交了８００元的罚款，他才被放回家。

　　“渔政执法没有这么厉害呀。”于景贵的父亲十分纳闷。后来消息传来了，这个水库已经承包给个人了，一个叫于斌的人管这件事。
　　比于景贵更早被抓住的还有一个叫刘斌的孩子。刘斌１５岁，也是苇子沟村的村民，也是因为在水库里搞了几条小鱼被抓到了水库里，“他们到了那里就打我，当时脸都紫了，不让我走，还让我们家交罚款”。刘斌的父亲拿着四处筹集的１０００元来到水库，接待他的正是于斌。刘斌的父亲回忆说：“于斌从１０００元里抽出两张，说看在周围乡亲的份上，给你优惠一点。”
　　在村里陆续有人因为在水库偷鱼被打、被罚后，苇子沟的村民连到水库旁边放牛的都少了，而这种情况不仅出现在苇子沟村，据水库附近的村民讲，这两年因为抓鱼而被罚款的已不下百人。这其中除了部分是因为在水库偷鱼而被抓之外，还有一些居民是在水库附近的河汊，甚至是在自家的稻田里抓鱼而被抓了起来，根本与水库无关。

　　尴尬的偷鱼往事
　　但是，很多被打、被罚的村民说起这些多少有些掩饰，而且，也没有人到当地派出所报案。这是怎么回事？
　　星星哨灌区水库是座国家大二级水库，最高储水量达到２．６亿立方米，供应着几乎半个吉林市的灌溉工作。这个以灌溉为主、发电养鱼为辅的水库多年以来一直由星星哨灌区管理局进行着全方位的管理。这是一个带有部分企业性质的事业单位，尤其是管理局下设的星星哨灌区水库渔场更是一个国有单位，为国家经营着水库的水面，除了对水库里的野生的鳊花、鳌花等淡水名鱼负责养护之外，渔场每年还往水里投放１０万斤左右的鱼苗，然后对成鱼定期定量捕捞。
　　然而，多年以来，在水库的附近也形成了二十几个自然村落，村民主要靠种田为生，可多半村民也抱着“靠山吃山，靠水吃水“的传统观念，时常到水库里偷些鱼。
　　“那个时候，是公家的，大不见小不见的就那么回事了。”面对记者的提问，一个村民笑了，虽然有些不自然。
　　事实上，灌区管理局专门设有渔政管理分站，专门负责维护水面的秩序和保护水库的渔业资源，但是，附近村民偷鱼盗鱼的现象，从来就没有停止过。
　　“我们村里有的在水库里捞鱼最多的也就罚几十块钱，有一次罚我还罚了十块钱。”一个村民说。
　　但这样的事情到了２００１年就再也没有了，不仅仅是在水库里盗鱼的被罚得心惊肉跳，就连吃鱼的都有点害怕了。因为这些渔政执法实在是太厉害了，一个村民描述说，听说你这里有偷鱼的了，就来一车人，到了就把人抓走，然后就是做笔录，就是罚款。
　　在短短不到两年的时间里，星星哨水库附近的村民被渔政的管理人员抓到水库，殴打加罚款的已经不下百人。水库附近的居民谈鱼色变。直到有一天一个消息从县城里传了出来，星星哨水库水面的承包人于斌和星星哨灌区管理局的渔政分站站长何绍彬分别因为非法拘禁罪和滥用职权罪被永吉县人民检察院批捕，同时被批捕的还有渔政分站的其他几名工作人员。

　　承包者于斌
　　今年８月，记者赶到星星哨采访的时候，水库周围一片盎然的绿意，波光粼粼，星星哨水库更像一个隐在闺中的少女。刚刚收到法院判决书的于斌坐在了记者的面前。
　　关于他的故事也开始在２００１年，这一年，管理局国营渔场的亏损开始陷入了无法自拔的境地。有当时的渔场工人给记者算了一笔账。每年投放鱼苗１０万斤，每斤鱼苗２．８元，这就是２８万元，同时渔场职工和渔政分站的开支将近２０万元，加上其他的费用，每年用于渔场的投入将近６０万元，而每年渔场的收入不足１０万元，结果就是每年渔场都会出现一个无法填补的大窟窿。不堪重负的管理局最终决定将水面养殖的经营权承包出去，同时也转嫁了经营水面的风险。经过公开竞标，时年３５岁的于斌以１２４万元的竞标标的换来了水库水面９年的自主经营权。

　　然而，偏偏就是这一年，星星哨水库遇见了３０年来最低的水位，靠天吃饭的水库自然养殖遭遇了困难，投资了几十万元的鱼苗一点都没有长，同时又有不少偷鱼的人。然而，原本以为于斌要遭受“天灾”和“人祸”双重打击的人开始大跌眼镜——自从于斌接受承包之后，水库水面偷鱼的人骤然减少许多。
　　“我这边赔着钱，那边你们还偷我的鱼，这肯定不行啊。”说这句话的于斌是有底气的，因为在于斌承包了水库之后，作为库区渔政执法人员的何绍彬等人就异常活跃起来。
　　据永吉县人民检察院渎职检察科的办案人员介绍，作为渔政分站的工作人员，在查处这些盗鱼案件的时候，本应该根据盗鱼者的情节、数额，根据《渔业法》等相关法律规定做出相应的处罚，罚款应该开正式的票据，然后上缴国库。可是，自从水库承包以后，何绍彬主管的渔政分站就不断地超出职权范围，对偷鱼群众实施非法拘禁，高额罚款。
　　“到那儿就把人抓去，抓到水库的一个饭店，拘禁在那儿就要钱，做笔录，告诉人家你这是违反了渔业法哪条哪条了，处罚是两万以下，你拿几千吧。不管你偷多少鱼你拿不出钱来就不放人。”永吉县检察院渎职检察科副科长董延波描述了当时何绍彬等人的犯罪行为。
　　从原来的处理轻微到现在的法外执法，渔政分站的态度怎么会转变得如此之大？据永吉县检察院统计，在短短不到两年的时间里，以渔业资源补偿费名义收取的罚款已达将近２０万元。而这部分钱大多直接交到了于斌的手上。对此，作为渔政分站站长的何绍彬，是如何解释的呢？
　　“承包之后，２５名职工包括渔政站我们４个人在内，都一起归到渔场去了。”这段话摘自检察院对何绍彬提讯的笔录。
　　“渔政分站灌区管理局把渔政执法权一同都承包给这个于斌了，那么何绍彬的工作就要由于斌来安排。”永吉县检察院渎职检察科的办案人员李仁华提审过何绍彬，“这样一来，于斌要他干什么他就得干什么。”

　　执法权外包出来的怪胎
　　灌区管理局把渔政分站承包给于斌又是怎么一回事？在永吉县人民检察院我们看到了一份甲方为星星哨水库灌区管理局，乙方为于斌的承包合同。
　　在合同项目一栏内记者看到注有承包者有“依法实施渔政管理”的字样，而合同的第十五条中还特殊规定，承包者的管理人员中必须配备３名以上专业执法人员，而在违约一栏中，还规定承包方要对水库管理负责到合同终止日。这三处规定表明，星星哨水库灌区管理局将渔政执法权拱手让给了于斌。
　　据了解，渔政执法权是我们国家行政执法权的一种，是国家行政机关对违反渔业法但未构成犯罪的人员实施制裁的权力。这种本应由国家行政机关行使的权力，通过承包合同承包给了个人。

　　“我们当时的理解就是光承包给哪一个个人，渔政管理人员要是不加进去，就无法管理了。”车义清，灌区管理局原局长，在合同上代表星星哨灌区管理局签订这份承包合同的正是他。现在他已经从管理局退休。
　　对于车义清的解释，检察院的办案人员没有轻信，办案人员调取了灌区管理局在草拟承包合同期间召开会议的记录，发现当时管理层对执法权的性质缺乏认识，他们希望通过合同的方式，让于斌承担渔政分站的日常费用和执法人员的工资。
　　“他直接的目的就是给灌区管理局减少这种包袱。”办案人员李仁华给记者解释当时管理局方面的处境和想法，“当时管理局有很多职工都不上班，只开生活费，把这些人员都划归给于斌，这样管理局不就减少了很多包袱嘛。”

　　然而，就是这份管理局方面一厢情愿地认为合理合法的合同，使得渔政执法权力的性质也发生了变化，触发了后来的连锁反应。
　　“这种承包行为使公权变成了私权。”吉林市高新区检察院公诉科科长容玖萍在案件侦结之后，接手了这起案件的公诉，“国家公权是为了维护整个社会的稳定，保护全体公民的利益，在渔政管理的这个问题上，如果行使渔政管理权的是地方的行政机关，那么他要保护的不仅是承包人于斌个人的权利，还要保护当地老百姓的利益，即使需要对在星星哨水库偷鱼的人进行处罚，也不是随意的处罚。而把这个权力承包给个人使用，出发点就不可避免地是只保护个人的利益。”
　　正如记者在采访中了解到的，开始，于斌的确希望自己成为一个本分的承包者，然而承包之后一直无法摆脱亏损的境地，就使他和附近偷鱼村民的矛盾激化了。而由他负责支付工资的渔政分站的执法人员也随之超越了自己的职权。
　　“这伙人都归于斌开支，而且罚款还能提成。”办案人员在总结渔政分站涉嫌非法拘禁、滥用职权的行为时这样分析。由于于斌还建立了奖惩制度，刺激渔政分站的工作人员查处盗鱼事件的力度。而正规渔业执法人员的身份也成了这批人的保护伞，附近村民在被打被罚后都以为这些人是公家人，即使被打被罚都首先觉得自己理亏。于是，在多种因素的作用下，他们执法的范围逐渐从于斌承包的水库水面，扩张到水库附近的河汊，甚至是村民自家的稻田地，他们的执法程序也变成了想罚谁就罚谁，想罚多少就罚多少。

　　尾声
　　此后，办案人员顺藤摸瓜，确定了原渔政所所长何绍彬涉嫌滥用职权罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪等犯罪行为，水库原承包人于彬涉嫌非法拘禁罪和盗伐林木罪等四项犯罪行为，水库渔政所渔政人员王景华、曲俊峰和为于彬打工的人员王伟东涉嫌非法拘禁罪和盗伐林木罪等犯罪行为。至此，办案人员基本查清了于斌、何绍彬等人的犯罪事实，然而，就在查处这起案件的过程中，由于司法机关的介入出现的意外情况却是办案人员始料不及的。
　　“我们把这些人抓走了之后，形成了灌区的老百姓进一步偷鱼的现象。这真是矛盾啊。”永吉县检察院渎职检察科科长张永安接到有人偷鱼的线索时，特意到星星哨灌区水库的周围观察了几天，发现偷鱼者确实又猖獗了起来。于是永吉县检察院通过给当地公安机关发出检察建议和立案监督的方式，也介入了查处偷鱼案件。最后查处了几起案值较大的偷鱼案件，共有１０余人分别被判处了有期徒刑和罚金。
　　前不久，于斌、何绍彬一案由永吉县检察院移交吉林市高新区检察院异地提起公诉，２００４年７月２８日，吉林市中级法院对该案做出了终审判决，星星哨水库承包人于斌、星星哨灌区管理局渔政分站站长何绍彬分别以非法拘禁和滥用职权罪，分别被判处有期徒刑三年，缓刑两年。灌区管理局原局长车义清虽有滥用职权的行为，但是没有徇私徇情等其他恶劣的情节，检察机关对他做出了相对不起诉的决定。
　　在采访的最后，记者还获悉，因为处理了星星哨灌区管理局的这起案件，吉林省渔业厅对全省的渔政管理进行了一次大的清查治理，清理了一批执法主体不合格的渔政管理人员，并且将渔政执法资格的审核收回省渔业厅。

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