检察机关执法社会化的探索

　　检察机关执法社会化，是笔者近来一直在思索的一个问题。至于社会化这一概念是否准确，是否周延，还需要进一步论证，本文暂且使用这个概念。这个概念的内涵，一是社会公众直接参与检察机关的执法活动；二是检察机关对执法社会效果的追求。
3 w3 K5 l6 [8 `7 Y! R4 x　　在我国现阶段，刑事司法的社会化是必要的。首先，这是保障人民群众管理国家基本政治权利实现的需要。人民群众通过参与国家的司法活动，对国家司法活动进行监督，是直接参与国家管理，实现基本政治权利的重要途径。法律本身就是广大人民意志的体现。司法机关执行法律的好与坏，直接影响到公民的切身利益和社会公众利益，所以人民群众最有权利，也最有必要对司法机关的司法活动进行监督，而参与司法机关的司法活动则是最直接、最有力的监督。其次，是树立司法权威，提高司法机关公信度的需要。国家司法活动的终极目标是维护社会的公平和正义，但实践中经常出现司法人员的执法活动和结果并不能完全被社会公众认知、认同的现象，加之个别司法人员的特权行为对群众感情的伤害，司法权威遭到极大的挑战。实践已经表明，司法活动中更多地吸收社会公众参与，有利于防止司法权的专断、司法权的滥用和腐败，有利于树立司法权威，同时也是争取社会公众认可，提高司法机关社会公信度的有效形式。再次，是不断完善我国司法制度的需要。司法只有公开，才能保证公正。与此相适应，我们的司法制度也必须是一个开放的系统，绝不应是自我封闭的体系。经过多年的建设发展，我国形成了适合中国国情的现行司法制度，但司法制度中某个层面、某个阶段的程序设计上，仍然存在缺陷，为司法随意性和不公正执法留下了隐患。对这些制度缺陷，仅靠加强内部制约不能解决根本问题，而引入外部社会监督机制，提高司法活动的社会化程度，不失为明智之举，完全可以为推动司法改革a>，不断完善现行司法制度提供一个崭新的思路。

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6 ]  g. Y/ }7 [% z: N. x$ x( w　　□人民监督员制度，为检察机关执法社会化创造了良好开端
　　随着社会发展进步，刑事司法中对人权保障的要求日益提高，特别是党的十六大以来，司法改革a>加快步伐，人们普遍关心如何建立起一个有利监督、防止司法权力滥用的科学机制，于是在职务犯罪侦查、追诉过程中，“谁来监督监督者”这个问题，便尖锐地摆在检察机关和社会各界面前。２００３年１０月１５日，最高人民检察院制定并颁发了《最高人民检察院关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》，并决定在天津、河北、内蒙古、辽宁、黑龙江、浙江、福建、山东、湖北、四川等１０个省、自治区、直辖市进行试点工作。
　　人民监督员制度的内容，是对检察机关拟做撤案、不起诉处理和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的职务犯罪案件，由社会推荐的三名以上人民监督员进行实体审查、独立评议，提出监督意见。对人民监督员的意见，检察长同意的，有关业务部门应当执行；检察长不同意的，应当提请检察委员会讨论决定。检察委员会的决定与人民监督员的意见不一致时，应当向人民监督员做出说明。参加监督评议的多数人民监督员仍有异议的，可以要求上一级人民检察院复核。
　　人民监督员制度通过引入社会公众代表直接参与案件的具体审查监督，来解决检察机关直接侦查的职务犯罪案件在撤案、不起诉和逮捕犯罪嫌疑人等环节上，自我运作、缺少外部刚性监督制约的制度缺陷，具有很强的科学性和可操作性。人民监督员制度试点工作仅几个月，便已经显现出这项制度的生机和活力。笔者所在的辽宁省盘锦市人民检察院，自２００３年１１月起开展了人民监督员制度的试点工作。到目前为止，我院聘请的１０名人民监督员共对１０起业务部门拟撤案和不起诉的案件进行了审查监督，对其中两起案件（一件拟撤案、一件拟不起诉）明确提出不同意见。检察长和检察委员会经过认真研究认为，人民监督员监督意见有理有据，符合法律规定，应当接受，避免了不当撤案和错误不起诉，维护了法律的尊严和司法公正。
# \# x3 Y0 y$ G- _6 s　　笔者认为，人民监督员制度的意义，不仅在于它完善了人民检察院直接侦查职务犯罪案件的监督程序，填补了检察制度监督制约机制的一个空白，更深层次的意义在于，人民监督员制度首开了社会公众直接参与、介入检察机关执法活动的先河，为检察机关执法社会化创造了良好的开端，从理论和实践上，为检察机关执法社会化开辟了道路。

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　　□对案件处理实行公开听证，是检察机关执法社会化的有益尝试
9 X/ R5 Y; n) S/ g$ C) G1 S　　检察机关处理案件，行使检察权时，拥有法律给予的一定的自由处分的空间。比如，对侦查部门移送起诉的案件可以决定不起诉，对侦查部门提请逮捕的犯罪嫌疑人可以决定不逮捕，对侦查部门没有提请逮捕的可以决定追捕，对公民和社会团体控告的职务犯罪案件，经审查可以决定不立案等等。对于这些决定，侦查部门如有异议，可以提出复议、复核；案件当事人如果不服，可以提出申诉，由检察机关专设的部门受理并进行复查。由于申诉复查程序是在检察机关内部运作，主要以书面审查为主，因此在实践中，有相当一部分申诉人对检察机关的复查结论不能接受，到处上访，影响了社会稳定和检察机关的形象。
　　认真分析产生这种现象的原因，我们就会发现，检察机关做出上述具有法律效力、涉及当事人切身利益的决定过程中，缺少公开审查程序和外部监督机制，使当事人不能信服。为了解决这个矛盾，保证申诉案件处理的公正，从２００３年起，盘锦市人民检察院开始试行对群众集体控告申诉案件和当事人不服检察机关处理决定的案件进行公开听证，并制定了《刑事申诉案件公开听证制度的有关规定》。规定明确了控告申诉案件实行公开听证的范围、公开听证的程序、申诉人及其他案件当事人，以及参加听证的相关单位和部门、新闻单位、人大代表、政协委员的权利和义务。同时，还规定申诉人信任的亲友和聘请的律师a>应当参加听证，确因经济困难，无力聘请律师a>的申诉人，由检察机关通过法律救济帮助解决。自２００３年８月第一次公开听证会开始，盘锦市检察院已经就较为复杂的控告申诉案件的处理，召开９次公开听证会，均取得良好的社会效果。由于听证程序公开、案情和证据公开，法律政策公开，参加听证的各方从不同角度发表意见，特别是申诉人的律师a>和人大代表、政协委员等有一定影响力的社会人士对检察机关处理决定合法性的评价，对申诉人平衡心理，减少疑问和误解，寻求解决问题的途径，从而达到息诉目的起到重要作用。同时公开听证也使得检察机关做出的决定经历了案件当事人、有关利害关系人或单位、社会公众代表的充分质疑、答辩的考验，保证了案件处理合法、公正。实践表明，检察机关的一些缺少外部刚性制约的执法活动，积极引入社会公众参与，公开程序，阳光操作，提高社会化程度，对于提高检察机关执法水平、执法透明度和执法公信度是十分有益的。
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　　□重要执法活动向社会开放，是检察机关执法社会化的有效途径
　　第一，邀请人大代表、政协委员等社会公众代表列席旁听检察委员会。检察委员会是检察机关最高执法决策机构，代表检察机关最高执法水平，根据法律规定，检察委员会对案件处理做出的决定具有相应的法律效力。而且检察委员会讨论的案件和重大事项，一般都进入了公开阶段。因此吸收社会公众代表参加检察委员会，有利克服司法神秘，提高执法透明度，使社会公众增进对检察机关重要执法活动的了解、理解，从而提高检察机关执法活动的社会公信力。同时，社会公众代表列席旁听检察委员会，还可以起到促进检察委员会成员增强责任感，提高议事水平，进而提高检察委员会质量的作用。目前已有一些地方检察院开展了这项活动。盘锦市检察院形成制度，每季度至少邀请一次人大代表、政协委员列席检察委员会，现已邀请人大代表、政协委员两次列席检察委员会，取得了很好的效果。

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. d/ s8 F9 }: m) e0 ?, r. w　　第二，建立新闻发布会制度。定期将检察机关主要的执法情况、重要性工作部署、查办重大案件情况、队伍建设情况等，通过新闻媒体，公诸于世，使社会公众更多地了解检察机关的执法情况，使检察机关的执法活动更多地置于社会公众的监督之下。
　　第三，从检察机关执法社会化的深度考虑，可以从社会上聘请德高望重的学者、专家任兼职检察委员会委员，聘请有良好职业操守的律师a>任兼职检察官，赋予他们同样的权力，每周或每月定时到检察机关工作，参加检察委员会重大事项和重大案件的讨论，直接办理案件，在一定程度上改变检察官队伍的结构，弥补部分基层检察院人员素质不高，执法水平偏低的不足，逐步提高检察机关向社会开放的程度。
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( [$ e5 j. `2 V　　□确立社会公益标准，是检察机关执法社会化的必然要求
　　社会公益原则，是指“人民检察院代表国家利益和公共利益行使检察权”的原则。应当通过立法的形式，确立社会公益原则，作为检察机关执法活动必须遵循的普遍性标准。
　　首先可以明确检察机关作为国家利益和公共利益代表人的法律地位，解决检察机关代表谁、为谁执法的问题。现代检察制度创建初始，检察官的角色就是代表国家提起诉讼。随着社会的进步和法制的不断健全，检察机关的职能也在不断发展变化，但是检察官作为国家利益的代表人这一原始角色却始终没有变，只是随着民主政治的建设，逐渐社会化，发展为社会公共利益的代表人。进一步明确检察机关作为社会公众利益的代表，通过提起诉讼等执法活动，切实履行维护国家和人民利益这项神圣职责，对于检察机关端正工作指导思想，落实执法为民这个第一要务，贯彻“三个代表”重要思想是十分必要的。
+ f6 t- G, _5 N/ n　　第二，可以为检察机关提高执法水平，保证执法的社会效果指明方向。检察机关作为社会公众利益的代表人这一法律定位，决定了检察机关在执法过程中，必须把社会公众利益放在十分重要的位置，在具体办案中，宽严相济，对严重破坏社会秩序、严重危害人民群众生命财产安全、严重侵害人民群众，特别是弱势群体基本利益的犯罪行为，要依法严厉制裁；对于初犯、偶犯、从犯、未成年人犯罪、过失犯罪和一些轻微犯罪，采取轻缓刑事政策；对老人、妇女、患有严重疾病的人犯罪，采取措施要考虑人道主义，体现人文关怀；对一些案件的处理上，要充分考虑当时当地经济发展等社会因素，广泛听取各方面的意见，在严格执法的基础上，追求社会效果的最大化。
　　第三，是检察机关执法社会化的基础。检察机关为了更好地代表社会公众利益，就必然把社会公众利益作为自己执法的重要标准，不断密切检察机关与人民群众的联系，了解和掌握人民群众的愿望和要求，提高社会公众对检察机关执法活动的参与程度，不断地增进检察机关与社会公众之间的亲和力，提高检察机关的社会公信度，为检察机关公正执法，更好地代表人民利益，维护社会公平正义奠定良好的社会基础。

　　（作者为辽宁省盘锦市检察院检察长）