邮政垄断下的突围

　　“邮政法规定，常规信件（平信）不赔偿，不负任何责任，这是非常大的问题，对形象信誉都是很大的打击，包括社会上的任何组织和个人都可能碰到这种情况，包括我本人，我订报纸收信件，有时候我收到别人的信件，这很容易联想到我的信件寄到别人的地方，这是不负责任的规定。”详细分析了“全国最大信函被毁案”的情况后，国家法官学院司法审判研究中心主任毕玉谦教授在电话中告诉笔者。
8 x( P  }& Y( I, {　　尽管互联网发展的速度惊人，早年甚至有观点预测传统邮件会死掉，但现实是，我们生活中，商业信函越来越多了，如星河公司一般的企业不在少数。尽管“全国最大信函被毁案”还没有最终定论，但能从事态看到，公众对邮政的信任已经打折扣。
　　大量的商业信函被卖到了废品收购站是不容否认的事实。由此凸现的问题引人深思。如果邮局三天两头丢信，信函不能准确地传递到收件人手里，这就意味什么？而按照《邮政法》的规定，“和本案密切相关的邮政用户在强大的优势地位的邮政企业面前难以从法律上获得保障”，南开大学法学院陈耀东教授说。更需要明确的是，对这样的威胁，我们没有多余的选择机会。
- s7 P7 }+ T5 L  W% {$ L　　推动邮政改革的案例
3 F* g# H* C  n) K$ o) b5 n　　“促进社会进步，案例本身可能成为牺牲品，但能推动历史的进程。在扭曲的情况下，改革成就理性，企业、国家联系在一起，邮政企业签了合同，不能代表邮政主管部门，但运作成本是整个系统的，比如需要公路、铁路等全力协作。”毕玉谦教授认为，“这是一个能推动邮政改革的案例。”
- R, h3 K& `1 l. p* N4 d　　“这使得邮政部门的诚信形象大打折扣，如果不是偶然被发现，不知要过多久矛盾才会激化至进入民众的视野，也不知在此之前乃至在此之后会有多少用户承受着无法求证的损失。”南开大学法学院陈耀东教授说。
' Y7 h0 y; X: I: k+ H& b6 w" |. c　　陈耀东教授认为，从整个事件来看，在我国并不是个案，应该说类似事件还在一定范围内大量存在。以前就存在本地邮局承揽异地业务，认定行为无效的案例。
　　他说：“我们感到邮政法的规定对一般用户尤其是在本案中的星河公司很不公平，这给法官制造了难题，本来法官的天职是维护公平正义，可是在法律适用上却无法实现，或许可以通过法官的法律良知、法律修养使该司法行为实现利益平衡。”
　　上海大学法学院法学硕士李绍章直言：本案的发生为我们思考我国邮政体制改革敲响了“警钟”。“本案的发生是现有邮政体制中诸多弊端的必然反映”。
　　李绍章认为，长期以来，尽管我国的邮政机制的运行取得了长足的进展，但发展中的一些弊端逐步显露，主要表现就是邮政垄断问题、政企不分问题、诚信机制问题、执法规范问题等等。  
6 d) G3 P1 W# x. `+ D6 ?' H+ S! G% W　　根据《邮政法》的规定，国务院邮政主管部门所属的邮政企业是全民所有制的经营邮政业务的公用企业。邮政企业按照国务院邮政主管部门的规定设立经营邮政业务的分支机构。“单从这个法律条文来看，我国邮政企业的行政色彩浓厚，导致在邮政实践中政府干预过多，无法真正进入市场，进而形成垄断局面，影响服务质量，阻碍邮政体制的改革和完善，拉大了与世界先进国家的邮政机制运行效率差距。”李绍章说。
　　打破垄断
3 A' }5 e0 U) w0 [% @% j　　根据国家统计局中国经济景气监测中心会同中央电视台《中国财经报道》曾对北京、上海、广州三城市的７００余位居民进行了调查。据这份调查称：在那些“应破除垄断”的行业中，７９．９％的居民认为是电信行业，５２．８％的居民认为是铁路部门，４７．５％的居民认为是邮政行业，４５．８％的居民认为是电力部门。另外，认为是公交、航空、金融、保险的居民分别占３７．９％、２９．６％、２４．１％和１４．６％。由此得出这样一个结论：在反垄断调查中，邮政名列三甲。这一调查结果被某报引用时这样写道：“国家统计局中国经济景气监测中心日前就‘哪些行业应破除垄断’进行一次专项调查，结果邮政行业以４７．５％的比例位列‘三甲’。有关邮政的垄断以及带来效率问题，公众的‘牢骚’甚多。”
　　“从成都到绵阳，我们换了地方投递，但做业务的依然是邮政，我们现在还是找邮政，没有其他人能做。”周兴和说。
* }2 T% w8 }9 b! u* y% Y0 T　　“别无分店、独此一家”，我国邮政业务一家垄断的情况，是由政府通过行政手段来加以保证的。“邮政存型已经几千年，深入人心，大家都很信任”，周兴和案原告律师a>魏治说，“基于这样的情况，没有竞争的服务，怎么样做好，公民义务和权利的对等怎么实现，打破垄断应该是最好的出路！”
　　没有竞争者，对邮局来说，无论信誉好坏，当消费者有需要时，只能选择邮局。相反，对消费者来说，邮政企业的信誉却是至关重要的。
/ Z1 `+ b+ n: }& }2 j" b　　英国剑桥大学三一学院法学博士、厦门大学法学院法学副研究员单文华先生认为，现行体制当改，但应渐进推行。当务之急在于改革“政企合一”的模式，让邮政管理与经营分开。而后逐步放开邮政市场，引入竞争机制。在具体操作上，英国的邮政体制改革可资借鉴，中国粮食流通体制改革则是另一个角度的借鉴。
# E) m4 g6 {$ f　　南开大学法学院陈耀东教授说：“如果不打破现有的邮政垄断局面，等于把用户的权益保障寄托在邮政企业的自律上，无异于与虎谋皮。而且现有的邮政服务水准也不会有大的提高，市场竞争是其创新和进步的动力。”
　　他同时给笔者举例，有人算过一笔账，如果让邮局送一包２５０克的牛奶，按照现在的寄信标准，应当是１７．６８元，远远超过牛奶本身的价格。所以，邮局亏损不在于收费过低，而在于经营的成本过高。打破垄断经营纳入市场应该是一种用户权益和邮政利益双赢的选择。
　　毕玉谦教授分析，打破垄断，邮政改革的思路是股份制改革，比如资本运作、上市。国家股份占一部分，按企业市场去做，用市场本身来划分，无论国有资产还是其他的，都可以有控制地进入鼓励其他的企业竞争。允许其他企业的市场份额扩大，让其他的企业也参与进来做这个事，邮政企业的部分业务放开。尤其是在商业信函这一块上，不涉及个人隐私，可以特事特办，按市场特殊性来解决，将市场细分，不能让邮政一家独大而全，国家应该给予某些政策，刺激一些企业进入，引入赔偿的概念，这样更利于市场发展。
　　邮政放开同样面临问题，毕玉谦教授担心，邮政改革属于攻坚战，同样的还有电力、铁路等，这关系到国家安全的问题，事实上很多情报来源于邮政系统的监控，一个最好的例证是前不久美国国会关于邮政调整的事件，就是放开与否的问题，美国的反恐中，情报部门的大量情报来源是对信件通信的秘密监控，就维护国家安全的考虑下，投票的时候是否放开的票数正好是一半对一半。政府最后继续维护安全部门的做法。“信件投递放开同样面临危险，比如隐私权的保护。反过来市场化，国家安全的监控，任何一个国家必须考虑这一问题。改革不能一概而论，国家改革不会选择带来危险的结果”。毕玉谦教授说。
1 e& X8 B) }; E' b) i3 H) R" A/ Q　　修改邮政法的呼声
　　南开大学法学院陈耀东教授说：“和本案密切相关的邮政用户在强大的优势地位的邮政企业面前难以从法律上获得保障，不能不说是立法的疏漏，当然这和１９８７年立法时的环境密切相关。”
9 T/ j+ ?& D2 S　　他分析，世界上大多数国家都把邮政业务作为公用事业规范。公用企业经营公用事业的规则不完全同于市场经济的规则。但是，在市场经济体制下，邮政业务除了普遍业务之外的许多业务，是可以也应该按照市场规则办事的。否则连最基本的权利义务平等的原则都没有保障，１９８７年邮政法的“四不规定”就属于对邮政部门的特别保护，只享受收费之权而无损害赔偿之义务。
3 @- {, L0 R$ V& Y& ]4 `

( U# e; x0 B$ Z- ~% l( a　　李绍章认为，打破垄断，首先应修改邮政法，以邮政修法为契机，营造健康有序的市场环境，从而全面推进邮政执法、市场监管、法制建设等工作，依法治邮。
; M9 C, G8 Q4 y9 k* ]. U　　“邮政法的修改早在１９９１年就已提上日程，由于涉及的利益群体的争议太大没有完成修改。”针对这一现象，陈耀东教授认为，哪些是涉及到公民的切身利益的服务，必须由邮政企业专营？哪些是一般的市场商业服务，可以由其他企业参与竞争？哪些是可以完全放开经营的项目，所有的市场主体都可以经营？未来的《邮政法》应该对这些问题做出明确的回答。
　　李绍章建议，改革可大胆借鉴国外一些有成功经验国家的好的做法，根据我国的实际需要和承载能力，移植这些先进经验，为我所用。新《邮政法》应当在立法理念上，减少政府行为干预，强化自治条款力度，降低强制规范比例，切实保障客户利益，真正体现中国邮政特色；在具体操作上，应当吸收《邮政法实施细则》的规定，参酌法院优秀判例，借鉴域外先进经验，吸收邮政法律研究的成熟理论，使新《邮政法》真正成为一部利益分配平衡、价值取向合理、人文精神浓厚的邮政基本法。
　　法律是人民代表大会及其常委会制订的，应当保护全国人民的利益，而不是个别人个别单位。陈耀东教授指出，《邮政法》需要和我国其他现行法律相衔接。还有近年来我国各类行政法律法规a>陆续颁布，邮政法是市场法还是市场管理法，抑或混合之，都应予以协调统一。邮政属于服务业范畴，邮政行为本质上是一种民事行为，应当由民事法律规则进行调整。邮政法的修改应凸现民法特征，充分体现对双方的平等保护，民法也应当是邮政专门立法以及邮政活动的基础。
　　他说：“鉴于邮政业务的专业性和一般用户举证的不可行，发生了邮政服务纠纷的举证责任方式，应参考医患纠纷的举证责任倒置原则。特别法应着重体现对邮政服务消费者的保护，完善邮政服务接受方权利及其保护体系；同时对邮政行业的规制，使邮政行业规则更趋合理，摆脱政企合一状态，以适应市场经济需要。”
　　“邮政法是邮政主管部门做出的对自己有利的解释，其他的如电力、铁路都存在，更加注重自己的行业部门的利益，这样的事件不仅仅限于这个行业，相信改革能提供借鉴模式”，毕玉谦教授说。