警察权的制约

hvYvouAn · 发表于 2009-2-25 21:27:52

　　《南方周末》报道，2001年2月20号，福州市公安局副局长王振忠和黑社会分子徐承平勾结，制造假案，指示刑警队长刘雄带领武装警察枪杀二手车市老板卞礼忠。当时冲进去十几个人，其中五个人手里拿着微型冲锋枪，直接冲卞里忠身上扫射，一个警察进门的时候看到卞里忠的手还会抽搐，还冲他头上补了两枪。2001年2月22日，很多福州媒体的头版头条上面，都登载了一张照片，照片上是一个男子倒在血泊当中，照片底下配了八个大字，“持枪抢劫，毙了活该”，报道说当时这个男子正在持枪勒索抢劫，在拒捕的情况下被警方当场击毙。另外王振忠还将黑社会分子徐承平的生意竞争对手陈信滔陷害成所谓勒索抢劫案的背后主谋，并将其羁押起诉。事后，王振忠将此案作为“打黑除恶首战告捷”的案件上报获得嘉奖。就在福建省纪委决定对王振忠实施“双规”的时候，2002年5月22日，王振忠携 1000多万美金、情妇郝文（时任福州市公安局办公室主任）以及众多机密文件潜逃到美国，办案人员从王振忠的家里搜出近3000万元人民币。迄今为止，王振忠是中国外逃的最高级别的警官，在全国100多名出逃官员中名列第七，公安部已在国际范围内通缉王振忠。（公安部督办2·20特大枪案四年前骇人一幕石破天惊，南方周末2005-05-19，http://www.nanfangdaily.com.cn/zm/20050519/xw/tb/200505190001.aspA>）

　　

　　“2·20”枪案仿真图　　向春／制图FONT>

　　

　　卞礼忠的妻子徐丽蓉、哥哥卞礼彬想起4年前的骇人一幕，仍余悸难消　王轶庶　摄FONT>

　　

　　“2·20”枪案后福州某媒体刊发的由晋安分局提供的消息，压图标题怵目惊心
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　　无辜公民被让黑社会分子买通的警察杀害、诬陷，公安局副局长和刑警队长组织十多名警察制造血案，除王振忠外，还有7名警察是故意参与杀人的，而且在长达两三年的时间内，没有人敢对他们的所作所为说一句话，这就意味着很长一段时间在福州市公安局是邪不压正的。试想，作为人民利益保驾护航的警察如此胆大妄为，在多年的时间里，公安局的一名主要领导和主管刑事案件的刑警队长都与黑社会的人勾结，那时办的刑事案件是否颠倒黑白、是否有钱权交易就可想而知。可以想象的是，这几年中福州市公安局曾经有很多案件被警匪勾结的流氓所控制。那里的很多人在惊恐、无助、没有安全感的生活中不知所错。我注意到了报道中公安部的王警官对陈信滔说的一句话：“你运气好，信到了我们周部长手里；周部长是个雷厉风行的人……你放心，我们一定会履行好我们的职责，还事实一个真相。”他确实运气好，如果运气不好，岂不还在警匪共同编织的黑暗中颤抖吗？
　　几天前，法制日报公布了一个关于警察心理压力大的报道。（中国警方开始请心理医生诊治民警心理健康问题，解放日报网， http://www.jfdaily.comA> 2005-5-21）对这个结论，如果为工作中的失误或者过失违法犯罪辩解还可以理解。但是决不能作为警察队伍中的钱权交易和故意违法犯罪的遮羞布。近来，公安机关大面积、高比例的腐败大案充分暴露了现在警察队伍面临的危机和警察体制存在的严重问题，这将让大部分恪守“人民警察为人民”宗旨的优秀警察蒙上人民不信任、人民怕警察的委屈和羞耻。
　　警察权的状态是一个国家法治文明的标志
　　在现代文明国家，从警察权的内容本身就受到了立法严格的限制。一方面，警察权行使具有一定的边界，即应当遵守警察公共原则是指这就是以维护公共秩序为必要，除此以外，警察权不得干涉。警察公共原则又包括三项原则，即不可侵犯私人生活原则、不可侵犯私人住所原则以及不干涉民事原则。可是我们的警察可以闯入民宅去查夫妻看黄碟。在农村，警察对私权的干涉就更大，可悲的是我们广大的农民不一定有看黄碟的那对夫妻的权利意识，很多警察就利用了法律的漏制度的缺陷和老百姓的忍让作为他们创收的来源。另一方面，警察权行使应当遵循警察比例原则。即警察功能仅止于维持公共秩序必要的最低限度。其条件与状态，与秩序违反行为产生的障碍应成比例。警察权的设置与行使，目的都是在于维护社会秩序和公共安全，因此，警察权限应当与此形成比例关系，即维护的公共利益越是重大，赋予警察的权限也相应地大一些，反之亦然。何时可以行使何种权力，应当有立法的规定。
　　陈兴良教授说： “对于任何一个社会来说，警察职能都是不可或缺的，它是国家职能的重要组成部分。然而，警察权在一个社会中的实际运作状态，却在相当程度上标志着这个社会法治文明的发展水平。因为，警察权力与公民权利在一定条件下成反比例关系，即警察权的扩大意味着公民权的缩小，警察权的滥用往往使公民权化为乌有。” （陈兴良：限权与分权：刑事法治视野中的警察权，北大法律信息网，article.chinalawinfo.com/ article/user/homepage.asp?UserId=56 - 30k，）因此，警察权是否得到应有的控制，是一个国家文明的标志。近年接连暴光的警察贩毒、警察打死警察、数十名警察勾结小偷参与分赃等案件都体现了没有制约的警察权力的可怕。现在很多地方都有有恃无恐的黑社会性质组织和卖淫嫖娼场所，在每一个这样的势力的背后，都站着一个或者一群坐收黑钱的、支持或者纵容他们警察。
　　警察个人要与违法犯罪分子打交道，要面对紧急情况和处理突发事件，现代各国都赋予了其较大的权力；在领导体制是，规定了警察机关内部上命下从的军事化、一体化领导机制，所以首长很容易出问题，首长出了问题，就也很容易带出一群人出问题。总之，警察机关的领导体制很容易形成由个人道德决定的人治。所以，和所有的权力制约一样，世界各国也同样探索出了一套制约警察权的共同规律。
　　警察机关的首长职权应当单一化，防止警察政府的出现
　　我国很多地方由政法委书记或者政府副职兼任公安局长。这是中国特色官本位的产物：因为根据一府两院都是人大产生平行机构的政治体制，检察院和法院是与政府平行的，只比政府低半级，而公安机关则只是政府的一个局，比政府低一级，这样公安机关比检察和法院就低了半级。很多地方为了让公安机关与检察院、法院在行政级别上能够平起平坐，就让公安局长兼任政府副首长或者政法委书记。这种体制导致了司法和行政权力行使中的所谓“公安中心主义”，形成事实上的“警察政府”和“警察司法”。

　　在一些地方，政府在越来越多的行政事务中依赖于警察权，无限制地提高公安机关及其内设机构的规格，这些都在无形中限制了检察机关和法院对其进行有效的监督和其他行政机关在行政管理中与其进行平等对话。一些地方党委、政府更是尽可能掩饰和包庇公安机关的个别人的违法乱纪的行为，把事情“大事化小，小事化了”。在王振忠案件中，检察机关和法院的同志早就发现了其中的问题，但基于对公安机关巨大权力的无可奈何和顾忌，最终只能靠公安机关自己解决内部问题。
　　可以说王振忠案件能这么快解决而没有拖个 7年、8年由中央纪委来解决，是被害人的幸运，当然具有很大的偶然性，即与周永康部长看到了这封信有很大的关系。这个案件中，王振忠在任的公安局长也有失察的责任。公安局长不应当兼任其他更高职务，将其政法委书记或者政府副职的权力分离出去，是防止公安中心主义和“警察政府”的第一要务。这样做事实上能够更加有力的加强党的领导，也能够使公安局长有更多的精力做好公安本职工作。
　　现有公安机关的多种权力应当分立或者剥离
　　我国目前的公安机关是一个拥有众多司法权力与行政权力、二者界限不清的单位。公安机关的多种权力应当内部分立或者分离给其他单位。从内部职能的分立来看，行政警察与司法警察应当分立。警察行政职权与警察刑事职权由不同的警察机关行使，这是警察权分立的第一个步骤。在我国目前大一统的警察机体制下，警察行政职权与警察刑事职权是由同一个机关行使的。所以警察去查一般违法的时候，为了获得高额罚款就可以案件将转化成刑事案件让人坐牢相威胁；相反，对于本应当定罪判刑的案件，也可以通过钱权交易将其作为一般违法案件处理甚至根本不处理。
　　另外，有些本不应当属于公安机关的权力应当从公安机关中分离。首先是侦羁分离。这是指侦查机关与羁押机关的相对分离，即看守所独立于侦查机关。看守所是在审判前暂时羁押被采取强制措施的犯罪嫌疑人的场所，与关押已决罪犯的监狱不同。我国的看守所隶属于公安机关的预审部门，预审部门对看守所进行监管。这种自押自审的做法使刑讯逼供和超期羁押少了一道监督的途径，也妨害有冤屈的被关押者向第三者申诉。各国的做法是由司法部、局这样的司法行政机关来承担，对此我们应当借鉴。其次是侦鉴分离。这是指侦察机关与鉴定机关的相对分离，即司法鉴定a>部门独立于侦查机关。在我国刑事诉讼法中，鉴定被认为是一种侦查行为。鉴定本应当是一个中立的机构，目前这种公安机关自己鉴定的作法谈何追求中立。
　　另外，特别应当废除公安机关的劳教决定权。我国有个由公安机关组成的“劳教委员会”。公安机关是行政权力集中的实行首长负责制的机关，因此，事实上可以由公安局长为主作出的行政决定来决定一个人剥夺 3年以下人身自由。劳教应当从公安机关的权力中分离出来，目前这种一纸行政决定就可以把一个公民关押 3年的做法，是完全不正当的程序，也是公安机关过分集中的权力的一部分，它应当通过司法化途径来解决，必须由一个中立的审判机构，即由法院按照公开、公正的审判的方式来决定。
　　应当加强国家司法机关对公安机关的监督
　　我国对公安机关的专门监督机关是人民检察院。可是按照现行的刑事诉讼法，对于治安行政案件，检察机关当然没有对公安机关的监督权；对于刑事诉讼中的侦查，检察机关在案件侦查终结以前，除批准逮捕过程中的审查以外，其他侦查行为，没有规定对检察机关的任何专门监督行为。也就是说，一个刑事案件，如果不要批准逮捕，整个侦查过程不给检察机关任何信息，检察机关不作任何过问，也是正常和合法的。在王振忠制造假案的过程中， “犯罪嫌疑人”死亡的，案件自然终止，不会进入检察和审判环节，其他机关没有介入的机会。如果不是他对陈信滔陷害而牵出了卞里忠一案，没有后来因办理陈信滔案而导致对假案的反复回放，并被检察、法院等机关的专业人士多次审查，卞里忠被杀的假案可能永远不能大白于天下。这种假设的后果，真让人想起来不寒而栗。
　　立法应当规定任何案件一旦进入侦查机关，检察机关应当有法定的固定形式的监督；侦查机关也应当有义务主动将案件交检察机关进行事后审查和事前审查。对于这种审查，还有一种形式就是司法审查。所谓司法审查与我们通常讲的违宪司法审查不同，这里的司法审查是指对于警察的强制侦查行为和强制性措施都应当有法院的事前批准并颁发令状才可以进行；特殊紧急情况下没有事前的批准，也应当在采取这种措施以后的12或者24小时内到法官的面前接受中立的法官的事后审查。对此，我国根本就没有司法令状制度，根本就没有法官在侦查阶段的监督权。现在，公安机关的绝大部分行为没有其他机关的监督，其他机关的制约是一块空白。我国应当建立完善的司法令状制度或者司法令状与自始至终的检察监督制度相结合的双重监督制度。
　　应当通过加强公民的权利保护来对抗警察权
　　在侦查程序中，警察机关的侦查活动具有主动性与主导性。但在侦查程序中，犯罪嫌疑人也是参与刑事案件的主体。国家应当通过立法保障犯罪嫌疑人的基本人权，从国际人权公约和各国刑事诉讼法的规定来看，犯罪嫌疑人在侦查程序中基本的权利包括律师a>在场权、沉默权、由律师a>进行的调查权。而这三种权利在我国都是没有的。犯罪嫌疑人成了警察审讯的客体，在实践中还出现了理光头、刑讯逼供等法外之刑。
　　佘祥林a>冤案中的办案警察用枪顶着佘的胸口说：“我可以你抢枪为由毙了你。”要是这位警察真的开了枪，我们就看不到这位沉冤得雪的佘祥林a>了。佘的年仅54岁的母亲杨五香为儿子的冤案奔呼告，却被关押了 9个半月，交了 3000元才把人领出来，此时的杨五香已双目失明，双腿瘫痪，回家仅三个多月即含恨离世。那些为佘作清白证明的村民不是被抓就是出逃，有的甚至差一点被迫自杀。佘祥林a>案是公、检、法三家共同作用的结果，但始自警察。佘祥林a>案直到11年后因为佘祥林a>的妻子张在玉死而复生才得以昭雪，如果没有张在玉的复活，这里的警察可能还是什么也没有错。这是为什么，就是因为公民没有权利，没有人听他们的声音，申诉的结果是一个个申诉者被关进了监狱、甚至于被迫害致死。
　　茅于轼先生说“近几年我进一步发现，中国之所以穷，还有更深层次的原因，即缺乏人与人平等的人权思想。改革之所以成功，正是因为我们逐渐恢复了这个最重要的人的基本权利。”（茅于轼：《给你所爱的人以自由》，中国文联出版社，2003年，第1页。）我们同样可以说，警察之所以出问题，也是因为没有尊重人权。只有 “我们逐渐恢复了这个最重要的人的基本权利”，冤案、假案才可能避免。
　　应当尊重公民新闻自由的权利，让媒体对警察进行监督
　　媒体如何监督警察尽管在我国没有立法可以依，但是有国际准则可以参照的。目前，国际上关于媒体与司法关系的国际文件主要是1994年的《媒体与司法关系的马德里准则》，该准则规定：“基本准则并不排斥在司法调查程序阶段对法律秘密的保守。这种情况下，秘密保守的目的主要是为了实现对被怀疑和被控告的个人的无罪推定的实现。不能限制任何人了解官方调查结论和调查情况的信息。” （The Madrid Principle on the relationship between the media and judicial independent. CJJL yearbook. vol 4(1995).）《马德里准则》要求，在审前程序中，对公众的知情权要受到一定以限制，以免形成审判还没有开始，民众就已经形成民意审判的结论；另外还要保护个人的隐私，以防止公众对犯罪嫌疑人无罪推定的权利进行侵犯。

　　那么，在警察办案阶段，媒体对于司法信息的报道到底能够有何作为呢？根据国际准则和各国的立法实践，在这一阶段，媒体可以从事以下的活动：1.司法当局不提供审前调查所得到的信息（主要是指证据），这并不限制媒体的独立调查，调查所得的信息可以出版和发表。调查性报道在司法程序中可以是公布司法机关的调查，可以由记者独立完成。中国当代的独立调查报道，绝大部分出自中央级大报大通讯社之手。然而，可喜的是一些媒体已形成了自己的独立调查。比如，《南方都市报》、《新京报》对孙志刚案、佘祥林a>案的报道。 2.当被拘留的人带到法官面前时，在法官面前的听证程序是可以公开的。这就是我前面所说的司法审查中的公开听证。这种听证，媒体可以报道和评论。但目前我国还没有这种审前听证。 3. 不能限制任何人了解官方调查结论和调查情况的信息。公安机关也有义务将调查结论公布。所谓调查情况的信息，是指不是调查内容本身，而是指调查的进行和进展情况。4、审前信息的秘密性并不能限制犯罪嫌疑人的言论自由权。如他可以将自己受到虐待的情况公诸于众。警察是否有虐待行为、受贿行为，强制措施是否过度，这些都是审前程序中公开报道的重要内容。通过这样的公开，可以达到保护个人权利的作用。犯罪嫌疑人对于过度的强制措施和虐待行为都可以提出自己的看法，这些媒体是可以报道的，但是我们今天对于警察侦查中的犯罪嫌疑人实际上没有记者采访的可能。
　　以上内容是基于无罪推定又不防害和泄露官方调查信息的前提下进行的，对以上内容不准报道是违背人权标准的基本要求的。象王振忠案件，我们今天看到了《南方周末》的报道，但是如果有新闻自由，就能根据被害人陈信滔以及有良知的检察官和法官提供的信息进行独立调查，更早将假案的谎言暴露于光天化日之下。我们应当重视媒体在监督警察中的意义，媒体的真话是揭开各种败类警察、警匪勾结的重要方式。四川省公安厅厅长吕卓说得好，“要让警察这支队伍处于阳光之下，处于人民监督之中。监督让官不好当了，就可以避免跑官卖官，是民主政治进步的体现；让警察不好当，就可以避免滥竽充数，是民主法制进步的体现。”（让警察不好当可避免滥竽充数，《华西都市报》 7月17日http://www.scol.com.cn/nsichuan/dwzw/20040717/200471733510.htmA>，2004.7.17更新）
　　以上关于防止警察滥用权力的对策，其实也并没有超出权力哲学的一般规律：没有制约的权力必然走向腐败。但对于手中有枪的人而言，后果会更加严重，只有靠加强权力制约和公民的人权保护，我们才能制止这种危险。

　　（图片引用自《南方周末》）

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