“排污权交易”之中国试验

VUuogtyi · 发表于 2009-3-23 20:33:55

　　排污权可以买卖，这是环保管理中的一个全新的概念。
　　这个概念的引入与国家环保总局与国际环保协会的合作密不可分。
　　国际环保协会中国项目办公室在北京友谊宾馆一个不起眼的地方。“排污权交易”也像这个办公室一样，很长一段时间以来不为太多的媒体关注，更不为大多数的民众所知。一本有关“排污权交易”试验的《中国酸雨控制战略》，太多的专业内容、数据、公式、图表，业外人读起来确实艰涩了一些。然而，作为一种新的环境保护理念和一项新的控制污染手段，“排污权交易”这个舶来品如今来到了中国，开始了一段异域的新试验。
　　作为“世界工厂”的东方土壤，能开出奇异的花朵吗？

　　解读“排污权交易”

　　２０世纪中期，由酸雨引起的健康和环境问题越来越受到人们的普遍关注。一方面是电厂每天给上百万人的生产及生活提供电力，另一方面是由燃烧的化石燃料产生大量二氧化硫（ＳＯ２）的排放造成污染。但是随着经济的增长，工厂及居民的用电量不会减少，反而还有上升，消费者也不愿承担因电厂控制污染增加成本而带来的经济压力。为了解决这个矛盾，一个创造性的思想——“排污权交易”便应运而生。
　　“排污权交易”这个概念在学术界提出已经很多年了。它由多伦多大学的约翰·戴尔斯于２０世纪６０年代提出，其主要思想是传统的环境管理除了政府干预外，并没有给企业任何的激励措施去保护环境，如果能建立一个市场，企业就会发现，如果他们有效地减少了污染，他们就能同那些污染排放教多的企业进行交易从而获得资金。这种市场理念的广泛应用比传统的政府管理模式更能有效地减少污染排放。
　　排污权交易首先被美国联邦环保局应用于大气以及河流污染的治理。在长达１０年的广泛深入的酸雨研究计划基础上，美国国会在１９９０年通过了《清洁空气法》修正案并开始实施酸雨计划。酸雨计划的核心就是建立在市场机制上的二氧化硫总量控制和排放权交易，具体来说就是规定在１０年之内削减一半的二氧化硫排放量；同时国会批准可以用排污权交易作为实现削减的手段。随后，德国、澳大利亚、英国都相继进行了排污权交易的实践。
　　让我们举例来看酸雨计划的实施过程。假设有两个工厂Ａ和Ｂ，在实施酸雨计划前，对两个工厂都没有减排要求，工厂Ａ和Ｂ每年都排放２００００吨的二氧化硫。现实施酸雨计划，总量控制要求减少二氧化硫排放量的５０％，从２００００吨减到１００００吨。如果工厂Ａ能够有效地减少１５０００吨的排放量，而工厂Ｂ只能减少５０００吨的排放量，这时工厂Ａ可以选择把富余的排放许可存入银行留待以后再用，也可以选择把这些排放许可卖给工厂Ｂ。而对于工厂Ｂ来说，就必须从Ａ或其他地方购买所缺的排污许可。这就是总量控制下的排污权交易的运行模式。
　　总量控制和排污权交易机制在节约成本的同时，也激励了企业把排放量减至规定的标准之下，刺激了技术革新和提高能源效率。上世纪９０年代，美国的脱硫设施价格降低了６０％，而脱硫率却由７０％－７５％提高到９０％－９５％。

　　“排污权交易”来到中国
　　无疑，美国排污权交易政策为像中国这样的燃煤大国治理污染提供了一种新思路。排污权可以在政府管理下，像货物一样买卖，这对十年前的中国人来说还是一个相当新鲜的概念。将这个概念带到中国来的是美国颇有影响的非政府组织——美国环保协会（ＥＰＡ）及其首席经济学家丹尼尔·杜丹德博士。
　　成立于１９６７年的美国环保协会，致力于用科技、法律及经济学的手段为诸如水及大气保护，生物多样性，人类健康及食品安全等环境问题提供解决方案。
　　自１９８６年到美国环保协会工作以来，杜丹德一直致力于通过市场机制来控制污染，是美国污染物排放总量控制与排污权交易政策的主要推动者。他领导的美国环保协会的一个工作小组提出用市场机制来解决美国的酸雨问题，对此老布什总统给予了相当高的评价，他们的工作对１９９０年美国《清洁空气法》修正案：酸雨计划的通过起了关键性的作用。
　　那时的中国也正在探索解决环境问题的新途径，ＥＰＡ所做的工作引起了国家环保总局的兴趣。
　　丹尼尔·杜丹德第一次被邀请来中国是在１９９１年。那时候，中国和美国都在尝试进行用经济手段来控制污染排放的试验。当时，美国已经在实施排污权交易，而中国正在开展排污收费制度。他被邀请来给中国的环保官员介绍美国正在进行的环保管理制度的革新。
　　实行排污权交易的前提是污染物排放总量控制，在中国，总量控制已经经历了多年的技术准备和实践过程。早在１９８５年，上海市颁布了《上海市黄浦江上游水源保护条例》，确定在黄浦江上游水源保护区内实行污染物排放总量与浓度控制相结合的管理办法。
　　翻开１９９４年１２月上海市人大通过的《上海市环境保护》第３１条：“……排污单位污染物排放必须达到规定的排放标准和总量控制指标……有关单位可以有偿转让部分排污指标。”
　　１９９６年，国务院批复同意国家环保局提出的《国家环境保护“九五”计划和２０１０年远景目标》。对其中的《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》，国务院要求，要根据不同时期、不同地区的情况，指定相应的控制指标；要抓紧制定污染物排放总量控制体系和管理办法，建立定期公布制度。从此，总量控制开始在全国范围内推行。它为排污权交易在中国落地生根提供了土壤。
　　排污权交易之中国试验从二氧化硫“开刀”。２００１年４月，中国国家环保总局与美国环保协会签署《推动中国二氧化硫排放总量控制及排放权交易政策实施的研究》合作项目，此后，国家环保总局与美国环保协会一起，在山东、山西、江苏、河南、上海、天津、柳州七省市以及中国华能集团公司开展“推动中国二氧化硫排放总量控制及排污权交易政策实施的研究项目”，由此拉开了排污权交易在全国推广的序幕。这就是著名的“４＋３＋１”项目。
　　２００４年，杜丹德获得中国政府颁发的国家“友谊奖”。

　　南通试验
　　江苏南通是中国环境保护的前沿，国家新出台的许多环境政策都是在这里率先试验，进而在全国推广的。早在１９９９年中美双方签订“在中国利用市场机制减少二氧化硫排放的可行性研究”的合作意向书的时候，南通市环保局就积极参与了先期的研究工作，并同美国环保协会合作，推动这项工作在南通试点。
　　南通天生港发电有限公司是一家有着７０年左右历史的老国有企业，是电力系统的“一流火电发电厂”。由于采用低硫煤和技术改造，其污染治理成绩斐然，排污总量不断下降，每年二氧化硫实际排放量与环保部门核定的排污指标相比，还有数百吨的“富余”。南通醋酸纤维有限公司则是一家年产值数十亿元的大型化工合资企业，已经通过了ＩＳＯ１４００１认证，随着市场占有率的不断提高，急需获得二氧化硫排放权，以实现生产规模的扩大。如何解决扩大生产中所需的这部分二氧化硫排放指标呢？一次在飞机上，两名来自醋酸纤维有限公司的工程师的议论立即引起了坐在前排的美国环保协会专家的注意，因为他们当时正在协助中国政府寻找排污权交易的试点单位。交谈中，双方对彼此都产生了浓厚兴趣。中国第一例排污权交易由此酝酿。

　　在国家环保总局、南通市环保局和美国环保协会等多方共同努力下，江苏省南通市成为中国排污权交易的第一个吃螃蟹者。
　　２００１年９月，在南通市环保局的牵线搭桥下，南通天生港发电有限公司与南京醋酸纤维有限公司签订协议，卖方将有偿转让１８００吨二氧化硫的排污权，供买方在今后６年内使用，开创了以“排污权”形式交易的先河。这次交易中，二氧化硫排污权以年度为单位?每年３００吨进行转让，交易费用按年度进行结算。合同期满，排污权仍归卖方所有，买方得到的是排污权的年度使用权。《合同》还规定，合同期内买方未使用完的排放权可以结转下一年度使用，甚至可以有条件出让给第三方使用。

　　太仓：跨区域交易
　　２００３年的夏天，一股罕见的热浪席卷我国南方地区，空调等降温设施的大量使用，使得城市的电力供应紧张，江苏、上海等省市在电力紧缺的情况下不得不一度拉闸限电。事实上，位于长江三角洲的江苏省，经济发展突飞猛进，用电需求量与日俱增，扩建、新建电厂的呼声越来越高。江苏太仓港环保发电有限公司就是因苏州市电力需求缺口较大而兴建的重点发电工程。由于公司需要扩建发电供热机组，因此每年将增加２０００吨的二氧化硫排放量。在建厂中间，太仓港环保发电有限公司虽然搞了二氧化硫的脱硫装置，仍然还有１７００吨的二氧化硫排放量指标的缺口没有解决。
　　根据江苏省二氧化硫排放总量分配方案，太仓港环保发电有限公司因扩建造成的二氧化硫排放许可指标的缺口在南京的下关发电厂那里找到了解决办法。
　　南京的下关发电厂由于引进了先进的芬兰治理技术，使下关电厂每年排放的二氧化硫实际量比环保部门核定的排污总量指标减少了３０００吨。一个因扩建将造成排污量突破许可指标的上限，一个因脱硫成功而实现了排污量指标剩余，面对两个不同地区的发电企业，经江苏省环保厅牵线，两家企业经过几轮协商，最终达成了二氧化硫排污权的异地交易。
　　按照协议，从２００３年７月至２００５年７月，太仓港环保发电有限公司每年将从下关发电厂购买１７００吨的二氧化硫排污权指标，并以每公斤１元的价格，向下关发电厂支付１７０万元的交易费用。双方还商定到２００６年之后，将根据市场行情重新决定交易价格。
　　通过排污权交易，太仓港环保发电有限公司每年获得了额外的１７００吨二氧化硫排放量，这也就意味着太仓地区每年增加了１７００吨的二氧化硫排放量。那么，这对当地的环境有没有影响呢？是不是意味着只要交了钱，企业就可以满足它想要的排放量呢？
　　江苏省环保厅

副厅长姚晓晴认为：二氧化硫总量控制的目标不能突破，无论是在区域内的二氧化硫环境排污权有偿交易也好，还是在跨行政区域的二氧化硫的排污权有偿交易也好，都必须满足一个前提：就是江苏全省的二氧化硫总量的数额不能突破，同时还要在总量控制的前提下尽量削减二氧化硫的排放总量，这是第一条件。第二个条件就是转让二氧化硫排污权指标的企业，必须是通过新上脱硫设施或者减产，或者采用清洁燃料的方式，剩余出它原有的二氧化硫排放的指标，这样企业才能够把自己的指标转让给新建的电厂。第三就是当地的地面空气质量一定不能受到任何影响，能让当地的老百姓仍然生活在良好的大气环境质量之中。达不到这个要求的地区，就不适宜进行二氧化硫的排污权交易。
　　江苏太仓港环保发电有限公司和南京下关发电厂的排污权交易是我国首例跨越行政区域的二氧化硫排污权交易，也是国家环保总局与美国环保协会合作进行的７省市交易试验中具有重要意义的一个成功实例。从国家的大政方针来看，这项交易为落实《两控区酸雨和二氧化硫污染防治“十五”计划》提供了可供参照并可广泛推广的范例。与此同时，这个实例也是在排污权交易中“指标分配、颁发许可证、排污交易、交易监督监测”这四大核心步骤的首次完整实现。

　　市场利益
　　排污权交易的理论依据来源于“科斯定理”，即：只要市场交易成本为零，无论初始产权配置状态如何，通过交易总可以达到资源的优化配置。“科斯定理”是“市场经济神话”的核心之一，记者在概览

７省市“排污权交易”试验中注意到，“排污权交易”无论在形式和内容上，与真正的市场经济运作模式还有相当大的距离。
　　在已经成功开展的几例二氧化硫（ＳＯ２）排污权交易中，不得不依赖于当地环保部门的操纵和运作，并非平等主体之间公正的、自由的交易；在交易形式上，仅限于协议交易，其交易价格低于治理价格，这对于出让方并不公平……
　　“排污权交易”还有它的致命处。我国现行的法律法规a>没有对ＳＯ２排放权交易作出规定，“排污权交易”合同能否得到法律的保护，还是一个未知的关键问题。《中华人民共和国大气污染法》中虽然规定了企业不得超总量排放污染物，但却没有规定相应的罚则。一些地方法规中规定可以进行行政处罚，但是罚款金额很少，不足以震慑违法行为。
　　国家“十五”计划对各地的排污量进行了总量分配，在此基础上，各地环保部门对排污量进行再分配，环保权力和企业权利由此是否产生冲突？环保部门和排污企业之间是否会产生另外的“交易”行为？这是摆在我们面前的现实问题。据国际环保协会中国项目办公室总顾问林红向记者介绍，总量控制依据的是三年检测数据或手工检测数据，这只是技术上的指标。虽然初步建立了一系列的评估体系，但是并不能百分之百杜绝环保权力的腐败。
　　“排污权交易”在中国，还有长长的路要走。

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