试论基层人大对法院建设的支持

gVNzvngd · 发表于 2009-4-19 17:23:49

　　人民代表大会是国家权力机关。我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”；“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。就人大的地位而言，人大在我国国家机关体系中居于首要地位，其他任何国家机关都不能超越于全国人大之上，也不能与之并列。但是，作为社会主义国家的人大与行政、司法机关，都必须在党的领导下，全面推进依法治国进程，保障我国社会、经济的安全、和谐发展。因此，支持、宣传、促进、监督法院工作既是人大的权力，也是人大的责任。当前，人民法院受理案件的80%在基层，80%的法官和其他工作人员在基层，直接面对广大群众的也主要是基层人民法院。基层人民法院对我国社会发展有着举足轻重的作用。基层人大支持、宣传、促进、监督同级法院工作，首先必须对法院当前面临的问题有一个全面的了解，在此基础上才能剖析其成因，寻找解决办法。2006年6月，我们采取走访基层法院领导、中层干部、一线审判人员、召开座谈会、查阅统计报表、阅卷调查等方式，对基层法院的相关问题进行了专题调研。

　　一、当前影响基层法院审判工作面临的新情况和突出问题

　　随着我国社会经济的迅速发展，拆迁、破产、农民工工资、劳务中介中出现的问题日益突出，也成为人民法院审理执行中的难点问题，其中不少矛盾仅靠法院自身力量难以从根本上化解，离不开党委、人大、政府的支持、宣传、促进和监督。

　　一是城市化进程中的问题涉及面广、影响深。随着城市经营节奏加快，大面积拆迁和土地征用在各城镇推进，城区规模不断扩大，这自然在城镇拆迁户和失地农民两个方面形成矛盾，导致了不少诉讼案件的发生。原因主要是：⒈拆迁行为并不完全是为公共利益考虑，政府在拆迁中存在自身利益，拆迁人、拆迁许可证发放人、拆迁安置裁决人都为政府职能部门，导致违法违规发放拆迁许可、拆迁补偿标准偏低、拆迁裁决程序不透明、裁决主体缺乏中立性等问题的发生，人民群众对此缺乏信任度；还有的地方拆迁补偿不到位、拆迁安置不落实、工作方法不当等，也是引发诉讼、执行案件的原因。当然，个别拆迁户想借此发拆迁财，拒不接受拆迁补偿和拆迁规定，漫天要价，也是拆迁案件大量发生的原因。⒉城市扩大后，原城市周边失地村民成为“城市农民”，原有的生活方式被打破，相当多的中老年人、病残者等弱势群体只能依赖集体和政府来解决吃饭问题，本身有怨气；而城市周边村村干部权、钱、利现象日渐突出，有的年薪加奖金高达几十万元，甚至采取种种借口不按时发放征地补偿金给农民，还利用职权大肆收受外来落户、建房、办企业人员的财物，导致农民心理不平衡。

　　二是企业破产案件审理中来信来访问题突出。市场经济是法制经济，也是竞争经济，企业优胜劣汰是一种自然现象。但在审理原国有、集体企业政策性破产的过程中，仍有大量问题存在，导致信访尤其群体性上访事件居高不下。从调研情况看，信访成因主要有十种：“惩治腐败型”，以集访、群访为主，反映问题的核心是要求惩治企业腐败分子，还企业本来面目。“心理不平衡型”，来访人员多数是破产企业原来的负责人或者中层以上干部或原企业的生产积极分子，因企业破产后他们的地位和其他职工一个样，面子过不去请求给予政策性照顾。“不理解型”，上访职工一般年龄偏大，传统观念较强，对企业破产感到无所适从，希望政府能对企业给予支持避免破产。“个人利益型”，极少数职工认为企业破产后其利益受到严重损害，提出不合实际的要求，希望政府给予高额补偿。“适用政策型”，这类人员手拿上级红头文件或部分文件的复印件情绪激动，有较强的期望值。“特殊类型”，主要涉及破产企业的老职工、工伤人员、特困户、遗孀及原企业的历史遗留问题等人员，这些人员担心原有待遇得不到保护，诉苦、发牢骚成为正常现象。“盲目型”，此类上访职工在企业通常处于被支配地位，是企业的最基层，一旦有人煽动，往往盲目跟访，起壮队伍、拉场子的作用，他们的情绪往往易受气氛影响，比较激动。“无理取闹型”，此类人员能够接受企业破产的现实，但想找个地方出出气，往往借助社会上的一些不正常现象，或破产清算组工作人员的工作失误或口误，提出一些无理要求，企图混淆是非，另有所图。“造谣惑众型”，编造某些与政策相悖、事实上又做不到的诺言，企图将事态扩大；为达到某种目的，往往采取串联串通的方法，唆使部分职工信访。“聚众闹事型”，此类人员往往利用一些职工对企业的感情，精心组织、策划，有组织、有分工，堵政府机关大门，甚至交通要道；限制工作人员人身不让吃饭，甚至大小便都不允许。

　　三是拖欠农民工工资问题仍有矛盾激化的可能。我国广大农村现已有超过三分之一的农村剩余劳动力转移到非农产业，进城就业的农村劳动力已成为我国产业化工人的重要组成部分。实践证明，农民工外出务工已成为家庭增收的主要渠道之一，同时也为当地经济的快速发展起到了积极的推动作用。与此同时，农民工资被拖欠问题成为一大社会矛盾，尽管经过中央及各级政府积极采取对策（如市场准入），这一问题已有很大改善，但问题并未得到根本解决。从当前拖欠农民工工资案件的特点来看，拖欠农民工工资纠纷形成的原因及解决难的原因主要有以下几个方面：⒈劳动力市场不规范，用工单位录用农民工没有依照法定程序办理法定手续。⒉用工单位或包工头恶意拖欠民工工资。⒊建设单位开工资金不足。⒋相关政府部门行政执法力度不够。⒌民工来自社会低层，法律意识不强，往往因缺乏法律知识和有力证据而难以获得法律救济，一旦合法权益受到侵犯，很可能采取非法律的过激手段，且民工工资纠纷有群体性特征，很可能引发社会不安定因素。

　　从实践来看，上述情况引发的涉府案件、群体性案件、涉讼信访问题以及其它一些突出社会矛盾，法院离不开人大的“撑腰”，通过全社会综合治理才能解决。

　　二、当前基层法院自身存在的不足和薄弱环节

　　基层法院要在服务大局中建功立业，从根本上而言，必须立足于本职工作，通过公正的审判和执行工作来实现，但公正司法还面临法院自身不足和薄弱环节的挑战。因此，帮助法院把自身各方面的问题解决好是问题的关键，人大必须有清醒的认识。从目前基层法院的情况看，自身的问题主要有：

　　一是人员编制不足问题。随着形势的发展，收案数量的不断上升，基层人民法院人员编制不足的问题日益突出。就海安法院而言。1996年定编时，编制部门给海安法院正式编制143人。当年，法院全年收办案件4000件左右。此后，案件数量逐年攀升，至2002年，年收办各类案件10600余件，相当于1996年的2.5倍。为了完成办案任务，一方面，干警们不得不加班加点，超负荷工作；另一方面，院里找了一些临时性质的人员，帮助做一些辅助性工作。2001年机构改革时，法院减编14人，定编129人。近年来，海安法院的收案稳定在7000至8000件左右，今年1至8月的收案数又比去年同期上升569件，加之现在办案的要求越来越高（如要求提高调解结案率），案多人少、工作负荷重的矛盾仍然十分突出，仅凭每周五天的工作时间根本无法完成任务，除需要星期六乃至星期天正常加班外，速录员、驾驶员、炊事员等临时性质人员的使用也是必须的。问题在于，一方面，临时人员是清理的对象，其报酬不能列入年度预算，无处支出；另一方面，劳动部门反复强调临时人员的待遇又必须达到规定的标准，还要为其缴纳各种保险，让其加入工会等等。这都给法院财政增加了压力。同时，面对新型案件不断增加的实际情况，基层法院亟需补充的是正规大专院校的科班法律系毕业生，而不是部队转业干部。试想不能适应形势的队伍，不能公正高效办案的队伍，还谈得上什么服务大局。但目前基层法院偶尔空缺的几个编制都被转业军人占据，大学生根本进不来，给基层法院的长远发展蒙上了很深的阴影。

　　二是法官职级待遇问题。尽管我国法官法规定了法官等级，但在实践中，与法官待遇真正挂钩的仍然是行政级别。中共中央办公厅1985年47号文件《关于加强地方各级法院、检察院干部配备的通知》规定，基层法院院长一般配备副县长一级干部，审判员配备科一级和股一级干部；配备哪一级干部，即应给予哪一级干部的政治、生活待遇；在确定干部的相应级别待遇时，要严格掌握条件，并按照干部管理权限审批。1987年，国务院工资制度改革小组、劳动人事部第56号文件《关于地方各级人民法院工作人员工资制度改革问题的通知》规定，设有人民法庭a>的基层人民法院审判人员中，科级干部与全院科级以下工作人员之比一般为1：2.3，最高不超过1：1.9。1993年，我国开始施行《国家公务员暂行条例》，法院审判人员由此挂靠该条例划分级别。该条例将公务员分为12档15级，但在具体为审判人员划级时的依据主要还是上述两个文件。具体操作过程中，法院在评定法官行政职级时由院党组向地方党委的组织部门报批，正科级法官还要经县委或市委（县级市）常委会讨论通过。由于在报批上没有法定标准或程序对照，所谓1：1.9的比例也形同虚设，批与不批完全靠地方党委“恩赐”。如某基层法院从1997年至2002年，除院级领导个别调整外，没有解决一个中层以下法官的职级问题，造成不少法官的级别、待遇长期得不到落实。2003年至2005年经过批量解决后，仍有部分中层干部和工龄30年以上的法官副科级问题未得到落实。

　　三是经费保障困难问题。当前，基层法院经费不足问题比较普遍，与中西部地区相比，东部地区稍好一些但问题仍然存在。法院财政经费来源于两部分：一是财政拨款，二是法院自身收费。过去，法院支出水平较低，加之一度时期经济案件多，个案平均收费水平较高，所以经费困难问题还不十分突出。近几年来，由于国家民主法制建设步伐加快，对法院建设提出了新的要求。法院现代化建设以前所未有的速度进行，设备、车辆投入较大，运行费用大大增加；同时，国家公务人员工资标准不断上调，相应费用不断提高，法院支出水平大幅度提高，而财政未能以相同比例增加拨款，所以法院收支矛盾日益突出。为了保证法院的运行资金，基层法院对弱势群体诉讼费a>的减、缓、免法律援助也难以依法实施，有时这也是社会不稳定的诱导因素。

　　四是两庭建设资金缺口问题。基层法院的审判庭和人民法庭a>建设情况很大程度上会影响审判工作的权威性。同时，基层法院50%左右的案件都是由基层法庭办结，人民法庭a>处于与基层群众打交道的最前沿，服务大局的大量基础性工作需要他们来完成。但基层法庭人手不足、经费紧张、办公条件落后的状况，亟需得到改观。因此，做好两庭建设十分必要。江苏省“两院工作会议”要求，法院两庭建设达标任务必须在2006年底前完成。但目前两庭建设中的资金缺口问题十分突出。如某法院根据“两院工作会议”精神，于2003年开始建设审判综合大楼，但大楼建成后外债较大，仅凭法院自身努力并不能解决外债偿还问题。如果财政不增拨资金，很可能工程款不能按时到位并引发拖欠民工工资问题，影响社会稳定。

　　三、人大支持、宣传、促进、监督法院工作的基本原则思考

　　在分析了基层法院当前面临的各种内外问题后，人大支持、宣传、促进、监督法院工作就应当针对这些问题，有的放矢地进行。但是，人大支持、宣传、促进、监督法院工作既要符合法律规定，又要结合自身能力，同时要遵循审判工作的基本规律。因此，人大支持、宣传、促进、监督法院工作应当遵循一定的基本原则。笔者认为，以下几个方面的原则必不可少：

　　一是支持人民法院独立行使审判权原则。没有独立的审判，也就没有公正的审判。《宪法》和《人民法院组织法a>》规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这一原则要求人民法院在审判工作中要以事实为根据、以法律为准绳，独立进行审判，实事求是对案件作出公正判决和裁定，不受任何组织、领导及其他个人的干涉。当然，人民法院独立审判，并不意味着不受任何监督。在我国，人民法院要向同级人大负责并报告工作，接受同级人大常委会的监督。但是我们应当认识到，我国宪法之所以将国家机构分为立法、行政、司法机构，在强调各机构相互支持、相互配合、相互制约的同时，实质上也是承认各机构间的相对独立性。尽管人民法院是由人大产生的，但其一旦产生就与人大之间有了相对独立性，人大并不能代行法院的工作。对个案监督而言，应当坚持集体监督原则，并以事后监督为主，不得代替法院行使审判权。目前，不少代表关注案件仍然局限于与自身利益相关的案件，极个别情况下还存在利用代表身份企图干涉法院公正办案问题，这一状况必须改变。今后，代表应当更加注意他人尤其是涉及弱势群体的案件，努力针对案件处理的程序、效率、法官素质、法院改革和队伍建设等方面存在的问题，提出中肯的批评和合理化建议。在涉府案件审理、执行中，人大应当旗帜鲜明地支持法院公正司法。在涉讼信访中，对无理缠访的，人大应当做好批评、教育和说服工作，为法院公正司法创造良好的社会环境。

　　二是承认司法权的有限性原则。司法的能动性是人民司法的应有属性，它要求人民法院不能仅仅停留在被动审理个案上，而必须主动地依法服务党和国家大局。但我们应当清醒地认识到，能动性是以尊重司法权的有限性为前提和基础的。理论研究的成果表明，司法权的本质是判断权，是法官对当事人之间的纠纷进行判断的权力。只有在解决纠纷过程中司法权才能彰显自身存在的价值。争议是司法权存在的前提，无争议即无司法，司法在由各种程序性规则组成的制度性空间内解决争议实现司法功能。司法能力无论如何提高也都在司法权发生作用的领域内进行，这是司法能力提高的一个边界。法院、法官的能动性不应发挥至直接参与经济建设的程度，只能通过审判、法律咨询、法制宣传等工作，间接支持经济建设。因此，人大审议法院工作时，应当尊重司法权有限性、被动性、中立性特点，不能要求其超越自身职能范围，办其不能办或者办不到的事。比如，尽管法院也应当积极参与法制宣传工作，但审判工作才是法院的主要职能工作，人大不应当把法院与司法局放在同等位置上提出法制宣传工作的要求。

　　三是依法解决实际问题原则。人大支持、宣传、促进、监督法院工作不能停留在调研层次，必须立足于帮助法院解决实际问题，为法院工作创造一个良好的司法环境。属于人大职责范围内能办的事坚决办，而且要多办、办好；属于人大监督的事，不手软，该监督的不一定要依法监督，决不手软；属于人大支持的事，不拖不推，要大力支持。⒈促进基层法院班子建设。应协助地方党委切实解决基层法院班子的年轻化、知识化问题。立足于法院内部选拔配备基层法院班子成员，这既是法院业务性、专业性特点较强所需要的，也是调动基层法院干警积极性的需要。目前，不少基层法院的班子成员是由其它部门或上级法院来人就任的，有的基层法院多年没有机会提升一个法官到院级领导班子，“土生土长”而被提升为基层法院“一把手”院长的法官更少。这一问题不解决，长期以往基层法院法官的工作热情肯定会受影响。⒉促进法院队伍整体司法能力的提升。支持法院建立科学合理的中层干部选拔任用制度，保证干部任用的公正、公平、公开。积极协调相关部门帮助法院解决法官职级、待遇问题。法官薪水低于警察薪水的现象在世界上是很罕见的，只有让法官过上体面生活，“寂寞贵族”才能真正赖得住寂寞，守得住廉洁。毕竟在金钱面前永不满足的只是少数腐败分子，不能因为少数腐败分子，就否定法官终身制、高薪制的改革方向。帮助法院解决人员缺编问题。目前，海安县法院核定编制136人，实际在编人员只有128人，还有2人今年即将退休，严重制约法院工作的开展，海安人大将积极与有关部门沟通，积极帮助法院补充缺员，保证法律专业人才a>优先进入法院，缓解案多人少的矛盾。⒊努力帮助法院解决两庭建设资金缺口问题。当然，由于历史和现实的原因，人大自身也存在不少短期难以克服的问题，权威性有待进一步提升，在发挥自身职能作用支持法院工作的同时，更重要的是推动党委、政府帮助解决。

　　四是坚持与时俱进原则。与时俱进是“三个代表”重要思想的核心内容。人大支持、宣传、促进和监督法院工作，也应当随着时代的发展，由过去的被动型变为主动型。长期以来，人大及其常委会支持、宣传、促进和监督法院工作的主要方法有：全会期间听取同级人民法院年度工作报告；向人民法院提出书面质询案；在常委会会议上，人民法院围绕本单位取权范围内的事务向常委会作工作汇报；人大常会对法律实施情况进行执法检查；进行个案监督等等。近年来，人大联络法院的形式不断丰富，效果不断增强。⒈视察法院工作。通过视察立案程序、视察人民法庭a>、受邀旁听庭审等形式，最广泛地接触广**官，接触审判工作，现实体验法官工作的难点。⒉听取专题汇报。除了每年的人代会工作报告外，要求法院就法院系统重大活动、司法改革a>、重大工作困难等及时向人大作专题，由人大帮助研究解决办法。海安人大还要求人民法庭a>定期向辖区乡镇人大书面通报情况，取得较好效果。⒊部分人大代表受邀担任人民法院行风监督员，对法院干警执法行为及八小时之外的行为进行监督。⒋参与司法活动。通过协助法庭调解工作、参与现场执行、参评优秀法律文书、旁听行政案件听证等，加深对法院工作的了解。今后，人大更应紧跟时代步伐，不断拓宽支持、宣传、促进和监督法院工作的渠道，为构建和谐社会a>、加快社会主义新农村建设、推进依法治国进程，作出权力机关应有的贡献。

　　（作者单位：江苏省海安县人民法院　江苏省海安县人大内司委）??

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