“提请不批准”检察长任命中的复杂权力关系

　　不久前，各大媒体纷纷报道了湖南省所谓“人大否决检察长任命”的新闻，但有意思的是，这样一个重大事件，我们看到的任何一家媒体的报道都只有很短的一段话：“9月29日，湖南省十届人大常委会第二十九次会议在长沙闭幕。”“会议听取和审议了湖南省人民检察院检察长何素斌提请本次会议审议的‘关于提请不批准任命许庆生同志职务的议案’，决定不批准任命许庆生的郴州市人民检察院检察长职务。”此前的2007年1月1日，郴州市三届人大一次会议选举许庆生任郴州市人民检察院检察长。
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　　报道出来以后，得到很多评论者的好评，《中国青年报》的文章认为：“湖南省有关方面否决下一级检察院检察长的任命，意义重大。它传递出的信息，将有助于提高检察机关的司法独立意识。”（肖华，人大否决检察长任命意义重大， http://zqb.cyol.com/content/2007-10/10/content_1917356.htmA>，2007.10.10。）对此评价，我是不以为然的。
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　　所谓“关于提请不批准任命许庆生同志职务的议案”提出后，湖南省人大“决定不批准任命许庆生的郴州市人民检察院检察长职务”，这在文字上就让人感到奇怪，在逻辑上也自相矛盾：因为“决定不批准”通常只能是以“要求批准”为前提的，但是这个决定针对的却是“提请不批准”，既然如此，为什么不能直接“不提请”呢？


　　其实，以上的做法在程序上也不符合立法的精神。检察长何素斌向省人大党委会议提交“关于提请不批准任命许庆生同志职务的议案”，本身就是多此一举，她完全可以作出“不提请省人大常委会批准任命许庆生同志职务”的决定而否决郴州市人大的选举结果，并将此结果通知郴州市人大，由其另行选举检察长。


5 a; {6 R- u& c2 C9 H5 o/ s, q　　为何应当这样做，这要从检察机关的性质说起。
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　　法院和检察院虽然同为“司法机关”，但是，法院上下级之间具有“层级独立”的特点，而检察机关则由于它是代表国家打击犯罪的“控方”，并非完全意义上的中立的司法机关，它具有行政与司法的双重性质。因为打击犯罪要求高效运作、协调一致、快速出击的原因，它名义上是司法机关，但只有处理具体案件时有一定“独立处断”的司法性质，检察机关上下级之间是领导与被领导的行政体制，通常被叫做“检察一体化”。在各级检察机关和检察官的纵向关系中，对上级和上司的权力的服从和义务将检察机关和检察官纳入一个“下级服从上级”的整体，这些应当服从的权力──也就是上级和上司拥有的权力包括：指挥监督权、事务调取权、事务转交权、委任分管权和任免惩戒权。“任免惩戒权”中就包括了任命权。
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9 \. D: K; V4 @! l* ], [, z　　国外有的国家法律明确规定了上级检察机关和检察官对下级检察官有任命权，如《俄罗斯宪法》第129条和《俄罗斯联邦检察院法》第12条规定，对俄罗斯各联邦国检察长的任命由俄罗斯总检察长与各国的权力机关协商任命；而各联邦国内的地区检察长则由上级检察长任命。从这个角度上说，立法机构的权力与检察机关的行政权力具有复杂的关系。
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　　之所以会这样规定，是由检察机关的打击犯罪这一特殊职能的工作规律决定的，是为了保障上级检察官的指令能够得到执行与实施，保证检察一体化原则充分实现。


　　正因为如此，我国检察官法中也有明确规定：“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”（第五条）这样，检察机关上下级之间、成员与首长之间是一种上命下从的关系即领导与被领导的关系，这不仅体现在检察业务中，也体现在组织体制上。在组织体制上，检察机关是一种行政体制，为了保证执法的高效运作与紧密配合，在任命检察长的时候，要得到上级检察机关的同意并提名。

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　　检察官法第12条规定：“地方各级人民检察院检察长由地方各级人民代表大会选举和罢免。”“地方各级人民检察院检察长的任免，须报上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。”该条中的“须报上一级人民检察院检察长提请”的含义并不是说上级检察机关是一个“传达室”、只履行传递文件的职能，而是赋予了上级检察机关一种权力，即“提名权”：它可以提请，也可以决定不提请批准，如果决定不提请批准，意味着它否决了下级人大的选举结果；它虽然没有人大所特有的选举权，但是有否决权。在实践中，是否提请批准，该“上一级人民检察院检察长”要在内部经过检察长召集的本院高级检察官的集研究，由检察长代表检察院作出决定。
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　　而湖南省检察院的上述议案为什么会这样莫名其妙，这一方面表现了检察长权力行使时的慎重，这从保证代议机关的权力来说是必要的，正因为如此，检察长没有直接任命下级检察长的权力，而是规定了下级人大会选举──上级检察长同意──上级检察长再提请其同级人大常委批准的程序，这一规定，目的是要在维护检察一体化的同时保证代议机构代表公民行使民主权利选举检察长这一最高权力的权威性。
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　　但是，另一方面，也表明检察长权力事实上的不当削弱──事实上，不仅在人事任免权上，很多案件是否起诉、如何办理，检察长也只能奉命而为，很多贪污腐败案件，检察院难以主动出击，在有关部门定性之后，才开始了检察机关真正的办案程序。因此，人大及其常委的权力要维护，检察长的权力同样需要合理界定。现行法律赋予上级检察长以“提请权”是适当而必要的，因为下级检察长是从已经从事过检察工作的检察官中任命的，未来的检察长是否会上命下从、积极配合打击犯罪的工作，上级检察长是最有发言权的。在这样的法律设计中，上级检察长虽然没有对下级检察长的直接、完全的任命决定权，但是有否决权，他完全可以通过“不提请”而否决下级人大的决定。
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　　这个议案的程序的不正常之处还在于这个议案的秘密性。湖南省人大常委会此次否决郴州市人大的检察长任命，原因是什么，是检察长法律素质不够，还是在行使职权不力，还是存在违纪违法问题呢？外界有很多猜测，但是提出这个议案的原因没有对外公开。人大常委会是人大的常设机构，在会议上正式讨论的和决定的议案应当向社会公开，但是“关于提请不批准任命许庆生同志职务的议案”的具体内容是什么，至今保密，这样做不仅不利于广大人民和人大代表监督，而且必然导致产生各种猜测，小道消息甚至谣言就会产生。这不仅是一个律程序是否妥当的问题，还是一个权力机关行使权力是否公正、公开的政治民主问题，更值得我们进一步追问。