江平关注拆迁引发的中国司法救济权第一案

　　杭州七居民冲冠一怒为家园　著名法学家江平等指出公告方式合理性有待商榷STRONG>


　　核心提示:只以报纸公告一种形式发布《房屋拆迁许可证》，满60天后，在当事人提起行政复议时，被以超过复议期限为由驳回。日前，发生在杭州的这起普通民众捍卫司法救济权第一案，已引起中国政法大学终身教授、博士生导师江平等著名法学专家的关注。


　　

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5 K. Y8 \' j# e　　吕连兴爬上邻居的房子在旷野里寻找自己的“房子”FONT>
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* I: z- m/ e8 K% {4 k9 D0 O　　赵鸿背后价值数千万元的房子面临被拆迁FONT>

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. a5 P2 q* @" ^! W( _　　58岁的吕连兴，每天早晨都会从出租房走路来到杭州市江干区航达路西面的一个地块上，与还住在这里的几位邻居聊天。
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7 ?3 O0 R$ s  C5 T# }　　四个多月前，他的家就在这片地块上。800多平方米的五层楼房，数十间大小房屋，独体，再加上时尚前卫的装修设计，在房屋均价超过每平方米28000元的同类地段，有人估算，吕连兴这栋房子价值超过二千万元。
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　　和他同样拥有一栋独体楼房的缪宝水说，“在上世纪90年代末期，我的房子算得上是农民豪宅”。缪宝水的楼房上下五层，还有一间100多平方米的地下室，总面积超过900平方米。
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- f# U: l7 Z4 e& _0 a- T8 a' f  R　　如今，他们的房子都已被拆除。让他们不解的是，杭州市国土资源局只以报纸公告一种形式发布《房屋拆迁许可证》，而他们对此一无所知。2008年1月23日，吕连兴、缪宝水、赵鸿、陈宝龙等7人，以杭州市国土资源局发布的杭土资拆许字（2007）第081号许可证“行政行为违法”为由，向浙江省国土资源厅提出行政复议，要求依法撤销该许可证。


  H$ [1 T0 r; I$ {. q9 \7 a  k　　不过，浙江省国土资源厅以其超过了法定的申请期限为由驳回了他们的要求。此后，他们向杭州市西湖区人民法院和杭州市中级人民法院提起行政诉讼，两级法院均认定其“超过法定的申请复议期限”。
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　　目前，吕连兴等人的房屋拆迁纠纷一案，引起了中国政法大学终身教授、博士生导师江平等国内法学界著名专家的关注，并于近日在北京举行法律论证会，形成了共同签名的《专家论证法律意见书》。
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! x# Q/ ~6 b, ~3 e8 z5 o$ p2 z# g  B# ^　　城中村最富的农民住宅被拆
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　　吕连兴和缪宝水都是原定海村村民。9年前，隶属于杭州市江干区四季青镇的定海村，因为商业开发，被整体规划安置到定江路与航达路地段内自建房屋，“当时，我们的农村户口全部被转换为城镇居民户口，村子也改称定海社区。”


　　在第一次拆迁前，吕连兴的身份是菜农，有较长时间在当时的四季青镇政府工作，“没有编制，主要负责管理乡镇企业”，后来，他担任了四季青沙石运输公司经理、书记。“在我们村，老吕算得上是一个能人。”一位接受采访的居民说。

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　　上世纪70年代以前，还只是杭州市郊区一个普通农村的定海村，大多数农民都住在简陋的草棚房里，吕连兴的父亲也只建了四间茅草房。1980年，结婚已经4年的吕连兴，终于用积攒下来的钱，建起了一栋上下各三间的红砖楼房。“当时，万元户还很少呢，我建这栋房子就花了一万多元。”吕连兴说。
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+ o; G0 E) x! J& J: t　　10年后，吕连兴在原宅基地上将楼房翻新，建了一栋260平方米的房子。这栋房子也成为吕连兴全家开始新生活的起点。7年后的1997年，某开发商要在吕连兴所在村庄的地面上，建造采荷东区商品房。包括房子地基在内，吕连兴一共获得12万多元的补偿款，并在当时四季青镇政府和定海村两级行政机构的批准后，他获得在定海村社区建房的许可。
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　　吕连兴告诉记者，根据当时的规定，动迁户只能在15米×11米的范围内建房，这个面积包括占地面积和庭院面积，也就是说，住户不能将165个平方米全部建成房子，只能按批准的面积建。经批准可建房的占地面积有100平方米，也有110平方米的。吕连兴获批的面积是100平方米的，包括地下室在内，吕连兴一共建了807平方米的房屋，“而现在有关部门认定其中只有300平方米是合法的，为什么我当时建房时没有人说有些面积不合法？”吕连兴说。
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! j3 o& v8 _- F, S0 z; T, e8 H　　缪宝水的房子比吕连兴晚建半年，在建房前向有关部门交了4万元押金，最后，由于地面超标（地面每超标一平方米罚200元）和楼层超高（每超标一平方米罚50元），在检查验收时，被以“有偿使用费”的名义罚了7000元，余款33000元被退回。而吕连兴建房时，并没有交押金，也没有验收程序。
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$ c: t- u- y# o/ F: A  u　　1999年底，两人的房屋建成后，杭州的房价开始上涨，目前，同类地段的房价每平方米已经超过28000元。按此估算，吕连兴的房屋已经升值12倍，超过2000万元，而缪宝水的房屋则接近3000万元。

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. o* Z, v5 E  p5 Y. [　　被驳回的行政复议申请
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, m8 U- M7 h1 m6 R" H　　事实上，在定海社区拥有价值数千万元房产的农居户（当地人对由村民转为居民的一种称谓），远不止吕、缪两人， “凡是自己家建房子的，都是大房子，保守估计也有四五百户。”缪宝水说。
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　　吕连兴说，在定海社区现有规划区块，有将近一千户村民被安置到这里，除了刚开始由村里建的连体房安排了200余户外，其他的都陆陆续续在统一规划下自建房屋。

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　　现年53岁的陈宝龙和54岁的缪宝水，将房屋建在了一起，两户房子都由钢筋连接着，“地下室是同一天开挖的”。

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8 ]: ~  D& i8 F+ l) g+ [% o　　2008年1月23日，缪宝水的房子被拆除时，一块巨大的钢筋混凝土飞到陈宝龙家的进出楼道上，“太大了，我们根本没有办法移动它”，陈宝龙说，9个月过去了，这块石头还以当时的原貌摆在那里。
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　　“我们也早就接到限期拆迁通知。”陈宝龙说，听说今年“十一”前将会被全部强拆。
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2 X- `: j! U* p/ H% F8 a5 U　　需要交代的一个背景是，陈宝龙等人所居住的地方，在2007年9月25日，被确定为杭州钱江新城核心区F08地块农居拆迁安置用地，拆迁范围包括东至钱江路，西至定海村居委会，南至定海村居委会，北至规划江锦路，拆迁期限自2007年9月28日至2010年3月27日，搬迁期限自2007年9月28日至2007年11月27日。
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* O& t8 ^- Y2 m% f  H: z+ A　　截至2008年1月23日，已有900余户居民办理了搬迁手续，没有办理搬迁手续的居民还剩下28户。一段时间后，另外6户也搬了出去，而缪宝水、陈宝龙、吕连兴、赵鸿等22人的房子，则在空旷的拆迁区内彼此守望，成为最后的“集体钉子户”。


9 W; O* ?3 h! C- }4 ~) U　　让赵鸿等人不同意拆迁的焦点问题有两个，一是被拆迁的土地到底是属于国有土地还是集体土地？二是行政复议的时间到底从什么时候算起？“前一个问题，关系到对我们补偿标准的计算方法。而后一个问题，则关系到我们对此次拆迁的知情权。这两个问题没弄清楚，我们不会糊里糊涂地同意拆迁”。
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. P# L, U3 B& ?5 ^2 e! S- }　　赵鸿说：“我们绝对不是人们印象当中的那种钉子户。从一开始，我们就一直在理性维权，没有一个人向相关部门提出过具体要求，我们唯一的要求是依法拆迁，合理补偿。”


) a0 X9 R1 {7 V  a, i& {- `9 [0 K　　关于第一个问题，陈宝龙说，开发商拿出的许可证上说，此次拆迁的依据是《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》，但他们在杭州市国土局查到的“许可证”存根上，其用地批文一栏写的却是“国有土地使用权批准通知书”。

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　　“如果是按国有土地上的房屋进行征收，则按国家统一的标准进行补偿。如今，有关部门却是以集体土地的房屋进行征用，我们对此想不通啊。”陈宝龙说。
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3 y% }1 Q/ ^' W8 T2 R5 N　　“我们都是农民出身，每天都要为生计奔波。”在谈到知情权问题时，陈宝龙说，在2007年9月26日，杭州市国土资源局在《杭州日报》上发布了一个拆迁公告，“我们平常都没有看报的习惯，怎么可能知道他们在报上登公告呢？”
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( d9 U3 N+ R5 s: Y0 {　　2008年1月23日，吕连兴、缪宝水、赵鸿、陈宝龙等7人，以杭州市国土资源局发布的杭土资拆许字（2007）第081号许可证“行政行为违法”为由，向浙江省国土资源厅提出行政复议，要求依法撤销该许可证。

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0 n+ ?! C) I( `, n( J. t7 H　　2008年3月17日，浙江省国土资源厅作出行政复议决定书，驳回了吕连兴等人的行政复议申请。驳回的理由是，吕连兴等人于2008年1月23日提出行政复议申请时，已经超过了法定的申请期限（从2007年9月26日算起的60日内）。
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+ m/ U8 z' Z7 \* R0 S( }　　专家认为司法救济权被剥夺
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　　在行政复议申请被驳回后，吕连兴等人转而选择向杭州市西湖区人民法院提起行政诉讼，要求撤销浙江省国土资源厅（2008）第7号《行政复议决定书》。

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8 B8 f' |1 T; v4 o* y+ |5 \9 _+ f　　2008年6月20日，杭州市西湖区人民法院作出行政判决，再次以“超过法定的申请复议期限”为由，驳回吕连兴等7人的诉讼请求。随后，吕连兴等人在规定期限内，向杭州市中级人民法院提交行政上诉状，此案进入二审程序。
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　　2008年7月16日，针对吕连兴等人房屋拆迁纠纷一案，一个由江平（中国政法大学终身教授，博士生导师）、陈桂明（中国人民大学教授，博士生导师）、龙卫球（北京航空航天大学法学院院长，博士生导师）、孙国栋（中国政法大学教师，《律师a>文摘》主编）等国内法学界知名专家参加的法律论证会在北京举行。会后，四名专家形成了共同签名的《专家论证法律意见书》
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　　江平等专家在完整了解案情后，提出了两个焦点问题：其一是在《杭州日报》上刊登房屋拆迁公告，是否是合法有效的公示行为；其二是行政复议申请期限的认定问题。
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# t6 Q/ }1 t( I　　“通过被告在一审过程中提交的证据，可知杭州市国土资源局在颁发拆迁许可证时，只采用了在《杭州日报》上刊登公告这一种方式，而未在拆迁区域内张贴公告”，江平等专家认为，“这一公告方式的合法性和合理性问题值得考虑”。
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　　江平等专家认为，“在合法性这个问题上，由于房屋拆迁许可属于行政许可，应当根据《行政许可法a>》第四十条规定予以公开。如果被征收拆迁的土地确系集体土地，应当根据《征用土地公告办法》（国土资源部令第10号）第三条规定，在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告。如果是国有土地，则应当依据浙江省和杭州市城市房屋拆迁的明确规定，在拆迁区域进行公告。而杭州市国土局仅在《杭州日报》刊登未在拆迁区域张贴的做法，显然欠缺合法性”。
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" j- C$ [; \( k+ w6 f　　“其次，这种公告方式的合理性有待商榷。拆迁活动是对被拆迁人重大民事权利的处置，在报纸上进行公告也应当有法律的明确规定才算合法，不然，这样笼统地在报纸上一登就算送达恐怕不行。《杭州日报》是杭州市委机关报，被拆迁人没有订阅《杭州日报》的习惯并非不合情理。杭州市国土资源局这种‘舍近求远’的公示方式，剥夺了行政相对人的知情权，进而变相剥夺了被拆迁人的诉讼权，是存在一定主观恶意的”。

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　　“从程序法上说，公告是送达的特别方式。原则上，应有明确的法律依据，或者在通常方式不能送达的，才可以公告。但公告也有通常、特别之分，而报纸公告则属特别的方式。而根据房屋拆迁许可的性质，拆迁公告应以通常方式进行”。
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　　关于第二个焦点问题，也就是行政复议申请时间的认定问题，江平等专家也提出了自己的看法。


　　“《行政复议法》第九条规定：‘公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，但是法律规定的申请期限超过六十日的除外’。此处的‘知道’是指‘实际知道’，而非应当知道”。

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　　专家们认为，根据一审证据，除《杭州日报》复印件外，无证据表明杭州市国土资源局曾通过其他方式向被拆迁户告知此事。既然《行政复议法》明确规定行政复议的申请期限从“知道该具体行政行为之日”起算，而杭州市国土资源局和浙江省国土资源厅无法证明被拆迁户在《杭州日报》刊载当日知道了房屋拆迁许可的内容，因此，一审判决从登报之日起计算行政复议的申请期限似乎欠妥。他们认为，赵龙兴等人在得知自己房屋可能面临拆迁时，主动向杭州市国土资源局致函询问核实，并在查实后立即提起了复议申请或诉讼。从被拆迁人收到杭州市国土局复函之日起计算复议和起诉期限，是比较合法和合理的。


　　终审裁定维持一审判决结果
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: Z( g- [# D! f: b: v, l　　著名拆迁问题专家、北京才良律师a>事务所主任律师a>王才亮在接受记者采访时表示，发生在吕连兴等人身上的案例，具有独特的法律研究意义。一个最关键的焦点是，涉案人的司法救济权是否应当受到保障的问题。


　　“该案中的赵龙兴、吕连兴等人，没有任何过激行为，他们一直在走正当的法律维权途径，这一点非常值得肯定，”王才亮说，一般而言，司法救济是普通民众的最后一道救济屏障，“很显然，此案中颇不寻常的公告方式，在一定程度上剥夺了他们的司法救济权，同时也违背了公告的本意。本来，公告的意义在于向行政相对人及人民群众宣传政府作出相关行为的正面意义，从而理解和支持政府的工作。而杭州市国土资源局的做法却恰恰违背了这一意思。”

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　　王才亮认为，某些地方政府采取这类剥夺民众司法救济权的手段，以推进其行政决定的背后，往往是其行政行为存在违法性，这违背了依法治国和执政为民的方针。为维护自己的权益，被拆迁户申请行政复议后，得到浙江省国土资源厅的复议决定书。复议决定书称，相关拆迁许可证，因未经批准征地被确认违法，但并未撤消。虽然他们不服这一复议决定而提出的诉讼尚在审理中，但对于该区域拆迁的违法性，是没有争议的。
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/ b# ?* ]+ T) R, y- t7 c8 O) J　　2008年9月12日，就在记者采写此稿件时，杭州市中级人民法院对吕连兴等人的上诉案下达了终审判决书。终审判决书维持了西湖区人民法院的一审判决结果。杭州中院在判决书中认为，“在相关法律未对公告的具体形式作出规定的情况下，杭州市国土资源局采取在《杭州日报》上公告的方式并无不当”。而对申请复议的有效期限中关于“知道”的表述，杭州中院认为，“作为法律用语，应当包括知道和应当知道”，“公告之日即为该行政许可行为利害关系人知悉之日”。