立法建议不等于法律规范

　　写下的这个题目，是对当前一些司法改革乱象的慎重批评与建议。司法改革乱象丛生，这不能不引起我们的重视。

　　《法制日报》在8月10日第5版、8月13日第2版分别报道了两个基层检察院的改革措施：一个是“扬州邗江区检察院试行开庭证据材料不移送法院  起诉书一本主义防止法官先入为主”，一个是“民行检察单靠事后监督有缺陷  河北井陉检察官同步监督一审案件首吃螃蟹”。这两个改革措施就明显违法。
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　　《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百五十条规定：“人民法院对提起公诉的案件进行审查后，对于起诉书中有明确的指控犯罪事实且附有证据目录、证人名单和主要证据复印件或者照片的，应当决定开庭审判。”《最高法院 最高检察院 公安部 安全部 司法部 全国人大法工委关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第35条、第36条对前述第一百五十条更是进行了明确和细化，由此可见前述第一个司法改革措施明显违法；至于人民法院对民事案件、行政案件行使管辖权进行裁判且检察机关只能事后监督（即对已生效的判决、裁定进行监督）这样的“常规”，就更是十分明确的法律规定，毋庸置疑！不必再如前一样对照相应法律条文进行论证，这就是说，前述第二个司法改革措施也明显违法。类似的现象以前也曾频繁出现过，如暂缓判决①、检察官走进合议庭②以及已被最高检发文明确叫停的暂缓起诉③等。
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　　我国是成文法国家，不适用判例法，立法权(当然包括修改法律的权限)由全国人大及其常委会行使，司法解释权也可以由“两高”行使，因此，与现行法律相抵触的前述两个司法改革措施并不具备法律效力，其本质只是一个立法建议(或称学术观点)，绝不是法律规范(或称司法规范)本身。既然是立法建议，那么它就有正误之分，就可能有与之相邻的、对立的和折中的观点同时存在。也只有正确的立法建议经过法定程序后才能上升为法律规范——对于本文两个司法改革措施所涉及到的三大诉讼法来说，就必须经全国人大或其常委会表决通过！问题在于：本文中的两个基层检察院是如何将其立法建议上升为“法律规范”的？他们是否得到了全国人大或其常委会的授权？他们照此“法律规范”行使职权是否具有法律效力？我想答案并不乐观。
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　　只有学术自由，思想才能解放，科学才能发展。笔者从学术的角度与以上两个基层检察院探讨如下：两害相权取其轻，做此改革利增多少害又减多少？任何一种制度都不可能是十全十美的，我们只能选择获利最大的制度。当我们一旦选定制度之后，就要容忍与之同存的害——只有在制度实施过程中当固有的害所占的比重将要超过正常值时，我们才应该经过立法程序废旧制立新制，当然我们还可以经过立法程序不断完善现行制度以增利减害。“起诉书一本主义”增利多少？减害多少？司法的首要核心准则是法官独立审判——而“检察官同步监督（民刑）一审案件”显然与这一首要核心准则相冲突,它又增利多少？减害多少？如果又有人说也要对这些检察官进行同步监督这又该怎么办?一个制度之所以成为制度，关键在于它具有普适性——而本文的两个基层检察院的“法律规范”究竟是全国通用的法律呢？还是仅适用于地方一家的“家法”？再者，只对六类案件进行同步监督是否符合“法律面前人人平等”原则？对于这些问题，两个检察院能有说服人的答案吗？

　　如此司法改革乱像丛生有着深刻的原因。一是依法办事意识淡漠。对此类现象普遍熟视无睹，任其以讹传讹，尤其是我们的司法机关竟然还搞出此类“改革”措施，不能不说是依法办事意识淡漠；二是政绩观念失常。上级要求下级出政绩，下级想出政绩，二者综合作用下致基层机关唯政绩是从，弄巧成拙；三是疏于纠正。地方各级人大负有监督法律在本地施行之责，但在履职过程中对本文涉及的这类总体执行状况较好局部出现“改革”失误的现象往往宽容对待，纠正不力。
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/ ]. I/ t$ ?0 K　　针对以上原因，我们应该可以拿出切实有效的措施，以制止司法乱改革现象。而总结全文，我们应该确立一个观点——建议的归建议，司法的归司法；立法建议不等于法律规范！

, ?  l+ M8 A4 b; v9 h　　①见笔者发表于《东方法眼网》的《“暂缓判决”应下课》中所论新闻－－沙坪坝区人民法院试行“暂缓判决”制度

　　②见《人权》2003年第5期载笔者所作的《错位的监督 检察官焉能走进合议庭》中所论新闻----郾城县检察院创新公诉机制  检察官走进合议庭

: }8 f! |" R3 Q( Z2 P　　③通知见《青少年犯罪问题研究》2004年第5期(最高人民检察院于2004年7月2日下发含有“暂缓起诉没有法律依据不宜推广”这一要求的通知)；新闻见笔者2004年5月21日发表于《人民网》的《司法改革不能将法律当作“常规”来突破》中所述及的2004年5月21日前不久先后出现的新闻－－陕西宝鸡市陈仓区检察院与北京市海淀区检察院遥相呼应推行“对依法应予提起公诉的被告人暂缓起诉”(笔者综述)