依法执政的必然性与艰巨性

在我国社会发展的历史进程中，依法执政被提出，并成为了我们的行动口号和理想目标。中国共产党在未来的政治结构中，将发挥怎样的作用和怎样发挥作用，都是我们必须思考的问题，依法执政为我们提供一条必行而又艰难的历史路径。本文拟从必然性和艰巨性的两个方面对依法执政做一个初步的解读，以期能对依法执政的理解提供一个可资批评的样本。一、依法执政的必然性 （一）经济和政治发展的必然要求 1．依法执政是经济发展的必然要求 经过了长期的经济体制改革，我国的市场经济体制已经初步建立并正在完善之中。经过这二十多年的改革开放，经济应该按照市场规则与价值规律来运行，早已成为了人们的共识。但是现实的状况是，经济活动主体逐步摆脱政府的约束，市场法则和价值规律都在愈来愈大的范围和程度上发挥着作用。市场经济主体愈来愈具有独立性和自主性。尤其是通过公司化改革，企业作为法律意义上的独立人格逐步得到了确立。与此同时，市场活动，也出现了前所未有的经济自由。在市场经济主体愈加自由与自主，市场活动愈加自由与广泛的时候，法治也逐步成为市场经济的内在要求与外在环境。法治逐步发展成为社会的整体要求，依法治国，建设社会主义法治国家，成为了理想目标。 在宏观的意义上，市场经济所要求的法治，具有社会的整体性质，必然体现在除经济之外的政治、文化，乃至整个社会生活的各个方面。中国共产党的执政行为作为最重要的政治行为，显然也置身于法治的大背景和大环境之中，中国共产党必须依法执政就成为了时代的要求，如何依法执政就成为了时代的课题。在市场经济的主体意义上，就党的领导与作为市场主体的企业之间的关系来说，是实行党对企业中党员的领导或是实行党对整个企业的领导，必然涉及党的执政方式。作为整个党，在整个国家的社会生活中，在具体企业的经营管理中的地位和作用与执政之间的关系，就成为了大问题。随着国家和社会的法治化发展，依法执政就成为了必由之路。 由于依法执政，既可以使执政的地位得以确立，又可以使执政的方式科学化和规范化，所以，改革执政方式并实行依法执政就成为了重要的现实路径。因为不依法执政，执政就可能超越法定的范围，成为市场经济发展的障碍，成为社会发展的障碍。反之，则可以为市场经济和社会发展提供更好的空间和条件。 2．依法执政是政治发展的必然要求 社会是一个整体状态的存在物。各个部分之间都会相互影响和制约。经过了长达100年的法治发展，特别是经过了近20多年的新时期法治建设，中国社会的法治发展已经取得了极为重大的社会成果。法治作为一种普遍的社会现象，逐步深入社会状态、生活方式和行为模式之中，甚至逐步成为一种社会状态、生活方式和行为模式。在这样的背景之下，执政这一最引人注目的社会政治行为是否法治化，必然成为人们关注的焦点。在法治发展中，万众瞩目的执政法治化——也就是依法执政，就必然成为社会的要求。 随着政治民主的发展，中国共产党执政的合法性（或者称为正当性）问题，必然被提将出来。哈贝马斯认为“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”在革命成功之后，中国共产党的执政的合法性来自于革命的合道德性。在革命成功之后，经过了一段时间，我们也发觉仅仅靠这种革命的合道德性难以适应时代发展的需要，于是我们又去寻找新的根据。终于发现了“三个代表”。中国共产党拥有“三个代表”，当然可以说，可以当然执政。但是三个代表所解决的还是“伦理的合法性”问题，虽然伦理的合法性甚至是“实质合法性”，但是它还不是“法律意义的合法性”，也还不是“形式意义的合法性”。执政的合法性只有“伦理的”和“实质的”并不全面，还必须要有“法律的”和“形式的”。我认为“依法执政”所解决的正是法律的合法性和形式的合法性问题。只要中国共产党的执政地位要坚持，我们就必须使其具有法律的和形式的合法性。只有这样合法性才是完整的、全面的。 （二）民主与法治建设的必然要求 1．民主与法治要求制约权力 民主也就是人民当家作主。人民当家作主是我们最高的政治理念。如何贯彻这一政治理念，是我们一直思索和力图回答的问题。因为全体人民并没有办法直接执掌国家权力，人民与权力的分离是不争的事实，也是不可避免的事实。如何保证来自人民而又与人民相分离的权力始终忠于人民，是极大的政治难题。代议制民主为其提供了路径。但是代议制机构正是以法律来号令和规范各种国家权力的。法律成为各种国家权力的获得与行使的根据，也是衡量各种国家权力是否正当行使的标准。于是法律就成为制约国家权力的根本手段和评价标准。法律对于国家权力的有效制约，构成了法治的基本表现。 法治当然是社会管理的方式，但是法治最首要的责任并不是对于一般社会关系的调整，或者对于一般权力的约束，它所首先关注的还是最具有力量的国家权力。国家权力如果不受法律的约束就可能破坏既有的秩序，就可能导致严重损害人民权利的事情发生。制约权力是法治的使命。对于权力的制约，不仅仅是因民主而提出的，也是因法治而提出的。可以认为制约权力是民主与法治的共同要求。 2．执政权力是最大的政治权力 在整个国家权力中，或许是立法权最大，或许是行政权最大。哪一个权力最大，往往取决于国家的权力结构与权力分配的体制。国家权力是政治权力的核心和主要内容，但并不是整体政治权力。如果就整个政治权力来说，也许执政权才是最重大的。因为在整个政治权力之中，国家权力无疑是特别重大的权力，而对于国家权力的掌控与运行则更为重大。在政党政治之中，执掌国家权力的权力——也被称为执政的权力，则是建立在权力之上的权力，是整个政治权力的巅峰。也就是说执政的权力是最大的权力，是权力之上的权力，它直接关乎权力由什么社会力量所拥有和行使。 3．民主与法治的纵深发展必然要求依法执政 民主的发展必然要求所有的权力都严格地依法拥有和行使。作为一个政治上最大的权力——执政权也必须具有法律的根据，并依照法律的规定来运行。法治要约束一切权力。在一切权力之中，执政的权力无疑是首要而重大的政治权力，法治必然将制约的重点首先确定在执政权力之上。民主和法治都直接要求对执政权力进行制约，也就必然会提出依法执政的问题。随着民主和法治的深化，依法执政就会成为愈来愈重要的要求。如何实现依法执政，从民主的要求进而更成为民主与法治的重要体现。 （三）教训与经验凝结的理性自觉 1．依法执政是历史失误的教训总结 从1949年以来，到1978年的30年间，我们经历反右斗争、文化大革命等重大的历史性灾难，其间形成了大量的冤假错案。这些都为我们提供了血的教训，极其深刻。 反右斗争，本是一场不必发动的政治运动。在这场政治运动中，有55万多人被打成了右派，几十年后，重新审视那一段历史，结果有至少97%以上的人都是被冤枉的。即使以在1989年还未平反的5000人为基准计算，真正的右派也不到其中的1%。这不到“1%”的实际人数，在当时全国6.2亿总人口（即使扣除未成年人）中的比例，也实在是可以忽略不计。为此而发动一场全国性的政治运动，实在是大可不必。为什么会发动这场政治运动，原因和条件是多方面的。但是没有民主和法治无疑是极为重要的政治原因和历史条件。 无产阶级文化大革命更是一场浩劫。在文化大革命中，大量的领导干部和人民群众无端受到迫害，制造了空前的大灾难。为什么会出现文化大革命这么严重的政治错误。原因同样会是多种的。但是从现实政治的意义上讲，民主和法治的缺失，一定是重要的政治原因。仅仅是从1978到1987年的10年间，我国平反的冤假错案，公安为39.9万件，检察院40.2万件，人民法院30.17万件，总数达110多万件。这也就意味着在1949-1978年间，我们制造了110万件冤假错案。这些沉痛的教训，不能使我们反思。我们党的政治家痛定思痛地说，还是民主和法制靠得住。 苏联东欧社会主义国家的瓦解，有其深刻的社会原因和历史原因，但是他们未能严格地实行依法执政必然是重要的原因之一。稍微了解一下苏联社会主义的法制发展历史，就不难发现，在苏联共产党的领导曾中，可以不经过司法程序任意出入人罪，导致大量的冤假错案。这些冤假错案使党的组织受到了严重的损害，也给社会的法治带来严重的破坏。这是苏联党组织失去群众信赖的重要原因，也是社会主义毁于一旦的历史教训。 2．依法执政是执政成功的经验总结 改革开放的二十多年，中国共产党的法治化发展为依法执政提供了成功经验。二十年来，我们在经济发展、政治民主、文化开放、社会进步等各个方面都取得了令世人瞩目的成就。我们党初步的依法执政为这些成就的取得提供了必要的政治、法律环境。 从经济发展来看，我们初步建立起了社会主义市场经济体制，经济实力得到了极大增强。今年是“十五”计划最后一年。根据“十五”计划，2005年我国ＧＤＰ（国内生产总值）将达到12.5万亿元左右，人均ＧＤＰ达到9400元。而我国在2004年，ＧＤＰ就已经达到13.65万亿元，人均ＧＤＰ突破1万元。按照十五计划，国内生产总值年均增长率应为7％。但从2001年到2004年，我国国内生产总值年均增长8.6％，高于“十五”计划中年均增长目标。 从政治民主来看，中国政治化民主进程发展迅速。人民代表大会的职权得到了强化，中央立法和地方立法的发展成就斐然，依法行政逐步推进并成为政府的共识，基层民主选举和基层自治得到了普遍推行。政治民主的发展，从口号演化为具体的行动。民主的扩大，为中国社会的发展解除了政治羁绊。人民当家作主逐步获得了法定的途径和管道。 从文化开放来看，文化事业的发展盛况空前。教育事业呈现出良好的发展势头，高等教育逐步由精英教育向大众教育转化。公民受教育的程度得到了提高和范围更加广泛；大众传媒的发展和社会作用的发挥都达到了前所未有的程度；人民文化生活也多姿多彩。 从社会进步来看，残疾人救助、贫困救济、失业人员补助、城市最低生活保障等都得到了特别重视，并取得了实效。人民有着更好的社会保障与生活条件，生活质量得到了很大提升。 综观整个经济、政治、文化与社会的进步，我们之所以取得这些巨大的成就，在多方面的原因中，民主和法治的发展肯定是极为重要的原因之一。整个社会包括经济、政治、文化和社会生活在内的全面法治化，为我国社会发展提供了最好的路径，提供了最好的保证。依法执政实际上是改革开放二十年成功的经验总结。在这二十年间，我们的法制得到了恢复发展。在宪法中写进了一切政党都必须在宪法和法律的范围内活动，在中国共产党党章中写进了党的组织和每个党员必须在宪法和法律的范围内活动，甚至提出了依法治国，建设社会主义法治国家的目标，并将这一目标写进了宪法。带动整个国家和社会法治化的，是我们党自身的法治化。其实，这也就是中国共产党依法执政的历史性开端。 3．依法执政是执政党最新的历史体认 中国共产党从1949年以后二十世纪五十年代，对于法治的一般强调，过度到反右斗争和文化大革命对于法治的践踏，进而提出要发扬社会主义民主，健全社会主义法制；在进一步提出依法治国，建设社会主义法治国家。经历了漫长的历史过程，也经历了血与火的洗礼。中国共产党对于法治的认识是来之不易的，是来自刻骨铭心的历史教训，来自自身经历的历史实践，来自自己对于历史与未来的深切关注。依法执政是中国共产党经历了失败与成功之后的历史体认。 二、依法执政的艰巨性 依法执政不应只是一种口号，也不仅仅是一个目标。它应该是我们的行动。但是，现实的情况是，我们面临着许多客观的限制。这些客观的限制使得依法执政的实现过程将十分漫长而困难。对此，我们必须有足够的思想准备。 （一）缺乏理念基础 1．应有的执政理念没有确立执政理念对于执政党来说，是十分重要的。执政理念是执政的思想基础和认识前提。没有这一基础和前提，执政就无法正常进行。然而我们党的执政理念长期缺位。从1949年10月，我们党就执政了，但是一直没有在全党明确确立起执政意识。在执政理念缺失的背景下，执政就会采用革命的方式来进行，就必然导致手段与目标的错位。手段一旦与目标错位，就会使我们的行为结果与期待目标背道而驰，使事情的发展与愿望之间适得其反。 2．既有的革命理念没有改变 在长期的革命斗争中，我们形成了十分坚定而深厚的革命理念。这当然是十分重要的。正是这种革命理念，确保无产阶级革命的胜利成功和社会主义政权的建立。但是革命政权建立起来之后，革命的任务即宣告完成。革命者就应转化为执政者，革命行动也应该转化为执政行动。 执政与革命有着重大的差异。革命的任务是夺取政权和建立政权，而执政的任务则是执掌政权和运行政权。革命者不需要尊重法律，甚至还敌视法律，而执政者还必须重视法律，甚至依靠法律。 我们的任务变化了，但是我们的理念没有发生变化。在自己取得并拥有了政权之后，还一直宣称要革命，结果在理论和实践上都导致了严重的混乱。执政的理念就长期得不到确立。 3．传统的掌权意识还有影响 中国传统社会一直存在的“谁打江山谁坐江山”的政权观念。只要这种观念存在，自然的逻辑演绎就成了“既然该我坐江山，我就有权随意坐江山”。一旦坐上江山，在中国的传统社会中就只能靠统治者的道德自律与“被革命”了。在传统社会中，“对于人君的限制，不是在法律上，只是在道义上，所望者只是多出圣主贤君，君主能够自己好。倘若人君不好，也只能说‘革命’一件事是合于道德的，却不能说革命一件事是合于法律的，并且革命之后，也只是从一个君主换到另外一个君主，而不是说人民有任何控制之法。迢迢三千载，政治虽有隆污之分，而传统精神所在，仍然是这一点。” 这种“打江山与坐江山”认识，原本就不够科学。因为无产阶级的最终目的是通过人民民主专政的历史阶段，最终解放全人类，并不是狭隘的“坐江山”而已。即使说这一观念有些道理，所能说明的，也只是政权建立之初的执政合法性，并不能说明执政的永远合法性。有了“打江山与坐江山”的观念，依法执政就会被视为多余。因为“打江山与坐江山”的观念是与法治的观念根本冲突的。 （二）缺乏体制前提 1．缺乏良好的政治体制 我们国家的政治体制一直在改革之中。改革之中也就意味着在完善之中，也就意味着现行的体制存在着弊端。政治体制对于依法执政的制约是十分明显的。但是由于种种原因，政治体制改革的滞后也是十分明显的。甚至我们可以肯定，良好的政治体制正在建设之中。依法执政是很好的执政模式，但是它需要良好的政治体制作为制度前提。没有这一前提，依法执政一旦遭遇体制性局限，就难免会放慢脚步，甚至会止步不前。我们急需推动依法执政，而依法执政又需要良好的政治体制作为前提，但是政治体制一时还无法提供足够的政治资源，问题就必然会发生。依法执政走走停停，甚至出现短期停顿都是情理之中的事情。走走停停与短期停顿都会延缓依法执政的发展的时间进程。 2．缺乏良好的法律体制 我们这里所说的体制并不仅仅是指国家的政治体制，还包括着我们的法律体制。我们的法律体制一直是在既有的政治体制中运行的，立法体制、司法体制，都还需要进一步改革完善。立法体制中，党的作用如何充分发挥，还需要研究。司法体制正在改革之中，司法体制“还存在诸多问题、困难和挑战，主要表现在司法体制的设置不甚科学，难以摆脱体制外的因素和地方利益的影响和制约；司法权的配置尚欠合理，司法机关之间相互制约、相互配合的机制需要整合和完善；一些地方司法保障明显不足，严重影响了司法机关特别是基层司法工作的开展；司法活动常常受到干扰，依法独立公正地行使审判权和检察权还欠缺制度和程序上的保障；司法人员的素质总体不高，难以满足社会对司法的需要；司法不公现象尚未克服，人情案、关系案、金钱案、权力案还时有发生；司法领域中的枉法现象尚未根治，还存在极少数司法人员违法犯罪的问题；司法监督有待完善，内部监督有待加强、外部监督需要规范；民事生效裁判执行难的问题还没有从根本上解决，等等。”在司法体制中，党的组织应该具有怎样的作用，并没有被彻底厘清。目前一个司法机关多重党的领导的状态，实在是非改革而不可。任何一级司法机关都几乎存在着多重党的组织机构，它们包括上级司法机关及其党组，同级党委，同级政法委员会和自身机关党组。司法机关必须服从法律，法律就是党领导人民制定的，本身就是党的领导的产物。司法机关还必须在法律之外服从多重党组织的领导，这样，司法的运行就会因体制而不畅。 3．缺乏良好的党的领导体制 我们所说的体制还涉及我们中国共产党本身的领导体制问题。我们党的体制也存在改革的问题。没有自身的改革，没有通过改革增强自身的能力，要依法执政也同样是困难的。内在的体制性弊端与外在的体制性局限都同样会阻碍党的依法执政的推行。如果没有有效的改革，有时来自党内的体制制约比党外的体制障碍更难克服。客观地说，我们党在目前的依法执政既受到整个政治体制、法律体制的某些局限，也同时受到党自身没有改革的内在体制的局限。这三个方面交叉混合，共同形成了依法执政的体制性阻碍。 （三）缺乏必要条件 1．依法执政缺乏社会环境 依法执政必须要有社会公众作为基础。其实，我们社会上有多少民众和各个层级的社会成员具有要求依法执政的强烈意识，没有一个统计的数据作为立论的根据。 改革开放的受益者，也许就是现行并不完全依法执政的受益者，还在继续受益。现状的维持对于他们来说并不一定有害处。甚至有人认为，对于这种似是而非的“法治”状态他们感觉最好。一是法治的好处他们能够享受到，二是非法治的好处，他们也能够享受到。 改革开放中，因不依法执政而遭到损害的人，一是有一个认识的问题，他们并不一定认识到这就是我们党未能完全依法执政的弊害；二是即使有所认识，但是基于本身对于法治和依法执政缺乏体验，所以也未必对依法执政心驰神往；三是习惯了不完全的依法执政状态，对于依法执政还有一种对于未知的天然恐惧与怀疑。 目前真正认识到必须依法执政的，还是我们党高屋建瓴的远见卓识，既然是远见卓识，被社会化还有一个过程。 2．依法执政缺乏干部准备 依法执政最终要依赖人。具体地说，必须依赖若干党政干部来加以实施和贯彻。我国目前的中高级领导干部中，具有良好法律修养的人并不多。依法执政真正依赖的并不是具体的法律知识，或法律文凭，而更重要的是法律理念。现在所缺乏的正是具有法治理念的领导干部。 具体分析主导中国目前政治的社会成员的年龄层次，我们就会有许多新的发现。一般可以认为在地司级及其以上的领导干部才会具有比较大的影响力。而他们主要在40-60岁区间的。在这一年龄区间的人口中，学习法律和深切了解法律的人并不多，精通法律的更是凤毛麟角。 （四）缺乏内在动力 1．依法执政缺乏主体自觉 为什么一定要急迫地推行依法执政？对于我们党的许多组织和每个领导干部来说，对于其迫切性的认识，远没有达到非如此即要亡党亡国，就要祸及自身的高度。其实，在少数腐败分子那里，即使是亡党亡国他们也不会为此而动容。更何况他自身的利益，还可能因依法执政而受到限制和剥夺。在许多人看来，实际上也是在许多场合，不依法比依法来得更随心所欲，更有利可图。依法执政也就因此而失去了来自行为者自身的内在动力。依法执政的心理支持主要的不是个人利益的相关性，而是对党的未来和命运的关切，是对党和人民事业的责任感。因此，凡不具有高尚品德，或不能认识依法执政意义者，都不可能坚守依法执政。而具备这两者的人，一定得是先进分子。只有先进分子才能认识并践履的依法执政，其发展的速度必然是堪忧的。 2．党的权力范围进易退难 实行依法执政，党在决定国家宏观政策与发展路向上，将发挥更大更好的作用。但是在一些具体的事务上和一般社会组织内部的决策作用等，则可能要退让。这就意味着党的权力范围要有进有退，但是由于权力本身的扩张性和人们对于权力的社会崇拜，进易退难就成为现实。我们在历史上曾经有过多次的精兵简政和简政放权，但是事实上是愈简愈繁。原因，肯定是多重的，但是一个重要的原因就是权力的扩张性。 3．党的直接权力难以减少 在经济上，党直接管理企业的权力会减少。在法律上，党直接指挥司法的权力会减少。在社会上，党不通过政府直接发号施令的权力会减少。这些权力的减少，落实到具体中，一些党的具体组织是否有必要保留就值得研究。这些组织的党的领导干部的工作安置与利益保障问题，就是很大的问题。 因为是必然的，所以我们必须一往无前；因为是艰巨的，所以我们必须百折不挠。只要我们一往无前，而且百折不挠，就一定能走向成功。认识艰巨性，不是畏缩不前，而是要激发我们的热情与斗志。在依法执政问题上，我们所遇到的只是时间的早晚问题，我们所做的一切努力都是希望能够快些再快些。“一万年太久，只争朝夕。”