反腐人士吁“干部第二职业”禁令应成反腐新发力点

公职人员从事经营活动屡禁不止极易滋生权钱交易
2010年反腐五条禁令 ★严禁领导干部违反规定为配偶、子女及其他特定关系人在就业、投资入股、经商办企业等方面谋取不正当利益★严禁违反规定私自从事营利性活动★严禁违反规定收送礼金、有价证券、支付凭证★严禁大操大办婚丧喜庆事宜或借机敛财★严禁用公款或接受与行使职权有关系的单位和个人邀请进行高消费娱乐、健身活动
“全城陷入非法集资，官员被地产商裹挟，涉案金额高达168亿”———震动朝野的湖南吉首特大非法集资案近日陆续开庭，成为社会热议的话题。截至目前，已查实有15名处级以上干部存在不同程度的违纪问题，其中厅级干部4人。
据已经公开的资料显示，湘西州政协原主席向邦礼担任了一家非法集资公司“总顾问”。此外，湘西州人民政府前副州长、巡视员黄秀兰，也曾担任非法集资公司顾问。此案的多份上级调查报告表明，另有多个要害部门的多名科、处级官员参与非法集资的运作。
这一建国以来罕见的非法集资案再度将“官员从事经营活动”这一敏感问题卷入公众的眼界。
巧合的是，记者近日从权威人士处了解到，纪检系统内部正就公职人员参与经营活动这一问题进行调研，并拟进一步出台相关规定。
对此，著名反腐学者、中央党校政法部教授林喆今天在接受记者采访时认为，经营活动涉及的层面较为宽泛，并且界定起来有些困难，应该将相关规定的矛头更为具体地对准“干部第二职业”。还有专家表示，明确禁止干部从事第二职业，应该成为当前反腐的一个新发力点。
形式多样
在本单位或配偶子女所在或所属的企事业单位中任职；在亲朋好友所办的民营企业中任职；直接利用职权在营利性组织中牟取利益……
四川进京务工人员老赵今年五十余岁，对于老家的干部从事第二职业有实际体会。他告诉记者，自从前些年当地发展“山地鸡”(当地特产)产业以来，个别乡镇干部便成为了“不脱产”的干部，拿着财政工资，打着促进“山地鸡”产业发展的旗号成天泡在鸡场赚外快。群众办事经常找不到人，要不就是其他工作人员代办或是拖延时间。找领导投诉，领导也说管不了，因为人家有“县上的产业”这柄“尚方宝剑”。
“我们都认为，这样的乡镇干部不如叫他全身心投入到‘山地鸡’产业中，还当什么干部？”老赵说。
老赵告诉记者，后来县里对此事进行调查之后，给了当地群众一个答复，承认反映的情况“基本属实”。
一位已经退休的老干部向记者回忆，改革开放初期，上面有明文规定，机关干部不准参与经商，但有些地方却有“可以充当经纪人”的提法。经纪人只要对促成生意成功有贡献，获利方可根据其贡献大小酌情付给一定的报酬。于是，一部分有关系优势的机关干部，便利用8小时之外时间，自觉不自觉地充当经纪人———有的是客户找上门来，请他们疏通关系；有的是他们做有心人，主动找客户，帮助促成生意。
此外，这位老干部还说，当时不少机关干部都会一两门专业技术，或是懂外语，或是会绘制图纸，或是能搞机械维修等等。于是，一些机关干部便担任了工厂企业的技术顾问，利用业余时间为企业服务，有的是企业给他们硬工资，有的是服务一次给一次的劳务费。这些“劳务收入”大部分都能达到或超过机关干部的工资收入水平。
毫无疑问，上述情形已经具备了现代意义上的“官员从事经营活动”的雏形。随着时间的推移，干部从事第二职业的形式早已是“百尺竿头，更进一步”。
据林喆介绍，当前，干部从事第二职业主要有4种表现形式：
在本单位所属的企事业单位，或是在其权力所属范围内的企事业单位中担任职务；
在亲朋好友所办的民营企业中担任职务，这样便避免不了在政策上给予企业不同程度的好处，而薪金在某种程度上就是一种贿赂；
在配偶子女所在的企事业单位中，通过任职或入股取得利益；
直接利用职权在营利性组织中牟取利益，即赤裸裸的“权钱交易”。

不良影响
官员从事第二职业的最终结果就是公私不分，所谓“吃人的嘴短，拿人的手短”，吃了、拿了，就得用自己的权力作为交换，在政策上、法律上成为对方的“庇护伞”
“从上世纪90年代开始，中央对于干部参与经营活动就已经出台了诸多限制规定，但一直屡禁不止，原因就在于我们对于干部从事第二职业一直没有明确禁止过。”林喆说。
而实际上，在不少地方政府的发展理念中，公职人员参与第二职业可以算作是地方经济的重要推手。
采访中，有基层群众向记者反映，由于鼓励第二职业，当地有的领导借亲属名义从事经营活动，有的领导入干股，有的领导充当“保护伞”提成，有的干脆自己担任老板。而县委、县政府对此态度十分不明朗，因为就县委机关大院而言，以各种名义从事第二职业的人为数不少，县政府机关部门的就更多了。
有反腐专家告诉记者，在2008年，陕西省渭南市有关负责人就曾明确指出，“鼓励公职人员以自己的合法收入、资产财产，参股入股或投资兴办国家法律法规明令禁止外的非公有制企业；鼓励并支持公职人员离岗创业、辞职创业；允许公职人员在完成本职工作的前提下，8小时以外从事与职权无关的第二职业”。
此事在当时掀起了轩然大波，遭到了社会各界的强烈质疑。更有法律界人士指出，上述规定与公务员法相悖。2006年1月1日起施行的公务员法规定，公务员因工作需要在机关外兼职，应经有关机关批准，并不得领取兼职报酬；公务员不能从事或参与营利性活动，在企业或其他营利性组织中兼任职务。
“之所以要禁止干部从事第二职业，是因为这种行为很有可能将干部在第一职业中所拥有的权力带入到第二职业中，使得权力被私用，发生权力变异现象。如果干部的第二职业，包括亲朋好友或者自己参股的企业等，涉及的利益方是自己权力范围内所管辖的单位，那么批纸条、打招呼等种种越权的现象都有可能会出现。”林喆说。
林喆进一步指出，官员从事第二职业的最终结果就是公私不分，所谓“吃人的嘴短，拿人的手短”，吃了、拿了，就得用自己的权力作为交换，在政策上、法律上成为对方的“庇护伞”，最终甚至与对方一起走上犯罪之路。因此，“对于地区、部门的一把手，最好明确禁止其从事第二职业”。



执法难点
相关法律法规中有禁止违规兼职的规定，但有意思的是，找不到针对这一违规行为的法律责任追究条款。于是，对这个条款的违背就成为一种常见的现象
对于禁止干部从事第二职业的法律问题，记者进一步走访了有关专家。
从2006年的公务员法，到2008年出台的《公务员职务任免与职务的升降规定(试行)》，都强调了公务员因工作需要在机关外兼任职务的，应当经有关机关批准，并不得领取兼职报酬。对此，北京大学法学院教授王锡锌认为，“这个禁止性的规定在实际的操作中会遭遇到非常严重的执行难问题”。
“首先是定性很困难。”王锡锌列举了难以界定的几个问题：如何判定是“因工作需要”？哪些机关来批准？按照什么程序来批准？顾问费、劳务费、差旅费、一些招待性的礼品算不算报酬？
“就算你界定清楚了，也很难找到追究法律责任的依据，我查了公务员法以及国务院颁布的《行政机关公务员处分条例》，其中有禁止违规兼职的规定，但非常有意思的是，找不到针对这一违规行为的法律责任追究条款。所以，在实际生活中就会出现这样的现象：既然你很难认定，我就可以去干；既然干了不会受到制裁，那就会有更多的人来干。在这种法不责众的心理下，对这个条款的违背就成为一种常见的现象。”王锡锌说。
王锡锌认为，从公务员法的要求来看，一人一岗，这是一个基本原则。“既然你已经在这个岗位上了，就意味着你对应着特定的公务，你应该全心全意地去履行这样的公务。如果你去外面兼职，就算是8小时之外，也有可能影响你的工作；如果你去一些行业协会，与你的公权力行使相关的话，不仅会影响正常的工作，可能还会导致权钱的交换，形成另外一种腐败。”
那么，如何解决禁止性规定难以落实的困境？
林喆和王锡锌均认为，限制干部从事第二职业，要进一步推进官员的财产申报制度，“如果能够及时公开官员财产以及他的各种各样的收入，那么，官员在哪里兼职、有哪些收入等等都可以置于公众的监督之下”。（杜晓任雪）