新民诉法审监程序司法解释出台 核心理念:建再审之诉

    再审案件上提一级管辖 案多人少省级高院亟待扩编
    “新民诉法再审程序的实施，带给人民法院工作的影响绝不亚于死刑核准制度的改革”。最高人民法院副院长江必新日前接受本报记者采访时透露。然而，相比较为统一行使死刑核准权所做过的全面准备
而言，人民法院为实施新民诉法再审程序所做的准备工作并不充分。  
    在民诉法修正案关于上提一级管辖权制度设定后，原本由各基层法院和中级法院承担的申请再审案件等办案任务，大多转由高级以上人民法院承担。从目前所掌握的情形来看，高级以上人民法院面临着相当繁重的再审办案压力，增加必要的机构与人员势在必行。
  
    以部分高级法院受理的申请再审案件数量为例，2008年1至8月，福建高院同比增长近10倍，北京高院同比增长4.4倍，广东高院同比增长4.12倍，江苏高院同比增长4.44倍；还有一些省市检察机关抗诉案件的数量也呈增长态势，上海高院再审案件中的80%便来源于检察机关的抗诉。

    伴随民诉法修正案实施带来的申请再审案件等办案压力，各地高级法院在立案机构、审监机构的人员配备上，普遍出现了案多人少的矛盾。各高级法院均积极应对，采取各种有效措施迎接挑战，力争及时审结申请再审等类案件，防止造成新的案件积压现象的发生，避免由此损害到当事人申请再审的权利。

    江必新副院长透露，民诉法修正案实施后，各高级法院除向各地省编办申请增加必要编制外，多数法院还分别从本院其他相关审判部门抽调部分人员、从各中级法院借调部分人员等来扩充原有立案庭或审监庭的人员规模，增加再审办案力量。部分高级法院则积极向省组织部、省编委申请增设立案、审监机构。如北京与上海高院分别增设申诉复查庭；黑龙江与安徽高院分别增设立案二庭；辽宁高院增设立案三庭；湖北高院增设立案二庭和审监三庭；吉林高院则增设了立案二庭、再审立案一庭、再审立案二庭以及审监二庭等。

    与此同时，各地高院根据申请再审案件立案受理、事由审查、再审审理三阶段的法律特征，结合本地实际情况，还积极调整申请再审案件审查及再审案件审理的职能分工模式，以进一步合理配置司法资源，加大申请再审等类案件的审结力度。根据初步了解的情况，目前主要有六种模式：一是立案庭受理并审查、审监庭审理模式；二是专设机构审查模式；三是立案庭登记、各民庭审查、审监庭审理模式；四是立案庭登记、各民庭审查并审理、审监庭职权再审模式；五是立案庭登记并审查、各民庭与审监庭共同审理模式；六是立案庭、各民庭、审监庭均参与审查的模式。

    新民诉法再审程序实施后，最高法院实际也面临着申请再审案件、抗诉案件等大量增加的情况，而且可以预见，随着今年各地高级法院再审案件审查期限的结束以及审查及审理结果的相继作出，明年最高法院将全面迎来新民诉法再审程序实施带来的办案压力考验，形势必将十分严峻，任务必将十分艰巨。江必新副院长表示，如何更加合理地划分再审职能分工、增设必要的机构、增加必要的人员，最高法院均需要积极地努力、审慎地应对。

    新民诉法审监程序司法解释出台
核心理念:建再审之诉
    十届全国人大五次会议期间，包括时任湖南省高级人民法院院长江必新在内的30名全国人大代表曾提出《关于修改民事诉讼法以解决“执行难”“申诉难”的议案》   


  
新民诉法审监程序司法解释出台 本报独家专访最高人民法院副院长江必新  
    所谓再审之诉，简单来说，就是将宪法所规定的申诉权利，将当事人对生效裁判的申诉权利，提升为一种诉讼权利。由此，通常所谓的申诉权，在民诉法修正案中被进一步明确为申请再审的诉权。犹如一审起诉权和二审上诉权一样，只要申请再审符合法定条件，人民法院即应当在5日内受理，以此解决以往申诉立案难问题

    申诉难问题一直是社会普遍关注的话题，也是近些年来始终困扰人民法院的工作难题。随着中央司法体制与工作机制改革浪潮的推进，全国人大适时通过了关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定。日前，最高人民法院根据该修正案研究制定了关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》审判监督程序若干问题的解释，并自2008年12月1日起施行。

    据了解，十届全国人大五次会议期间，包括时任湖南省高级人民法院院长江必新在内的30名全国人大代表曾提出《关于修改民事诉讼法以解决“执行难”“申诉难”的议案》，并提出了民事诉讼法修正案草案的建议稿。全国人大常委会法制工作委员会以该议案为基础，吸收其他代表有关议案的意见，并考虑专家建议，会同全国人大内务司法委员会和最高人民法院、最高人民检察院多次研究修改并最终通过了上述民事诉讼法修正案。2007年底，江必新同志回任最高人民法院副院长，分管负责全国法院审判监督工作。

    为此，本报记者专门采访了最高人民法院副院长江必新。
    2002年即开始起草
    记者：您作为民诉法修正案的提案人以及有关审判监督程序司法解释出台的见证人，能否给我们介绍一下修正案通过以及司法解释制定的基本背景？

    江必新：全国人大对民诉法审判监督程序进行修订以及最高法院就审判监督程序作出司法解释，其最为主要的考虑当然是为了破解申诉这个难题。

    长期以来，不断增多的申诉始终困扰着人民法院，社会各界也强烈呼吁有效解决申诉难问题，人们普遍期待着建立公开、高效、平等的再审程序，最大限度地保护当事人的申诉权利。党中央审时度势，在十六大报告中即明确提出了司法体制与工作机制改革的目标要求，2004年底由中央确定的司法体制与工作机制改革事项中，进一步将民事审判监督程序改革列为重要任务之一。因该项改革需要以民诉法的修订为前提，按照中央依法推进司法改革的原则要求，全国人大及时作出了关于修改民诉法的决定。显然，民诉法修正案的背景之一就是要以审判监督制度改革为依托努力化解申诉难。当然，民诉法修正案的另一重要内容便是对执行程序进行修订，其同样是为了推进执行制度改革以尽可能地缓解执行难的问题。

    在民诉法修正案公布之前，最高法院即开展了审判监督制度改革的调研，并曾选择广东、江苏等部分高级法院进行相关试点，而且从2002年开始即着手研究制定有关审判监督程序方面的司法解释草案。后由于全国人大启动民诉法的修订工作，相关司法解释的起草随之停滞，但司法解释草案的不少内容已为民诉法修正案所吸收。

    近日，最高法院在民诉法修正案的基础上，进一步制定下发有关审判监督程序的司法解释，这既是贯彻落实民诉法修正案精神、细化保护当事人申请再审权利的需要，也是总结各地审判监督经验并规范再审案件审查与审理程序的需要。及时制定下发该项司法解释，能够为当事人申请再审提供更具操作性的规范，从而更好地保障当事人申请再审权利的行使，进一步有效地解决申诉难问题。

    辩证看待申诉难
    记者：人们一直在谈论申诉难问题，而有些人却不能认同申诉难的存在，您对此有何看法？
    江必新：我认为，对这一问题应当全面地看、辩证地看：一方面，申诉难问题在一些法院确实存在，这主要表现在以下几个方面：

    一是由于过去法律对申诉立案及作出审查结论的时间未做明确规定，一些当事人的申诉难以获得及时的立案审查或长时间没有审查结论；

    二是由于过去法律允许当事人既可向原审法院申诉，也可向上一级法院申诉，而上级法院由于案多人少的压力却又通常要求一项申诉原则上应经原审法院优先处理，故当原审法院因不愿自行纠错而将申诉拒之门外时，申诉人不得不在上下级法院之间来回奔波；

    三是申诉复查程序不很透明，当事人在申诉程序中参与度不够，复查结果的公信度不强；
    四是有的法院领导认为将大量人力物力花在申诉再审上得不偿失(因为复查100件，也只有几件依法应当改判)，不如将这些人力物力用在一审、二审上，否则，案多人少，造成大量一二审案件堆积，将形成更多的质量效率问题，因而没有为申诉再审工作配备足够的人力物力；

    五是有的法院工作人员对既判力的认识存在偏颇，或担心纠错后善后工作难做，造成有的确有错误的案件纠正不及时。
    但另一方面，也确有一些当事人滥用申诉权：有的借申诉拖延执行或逃避生效裁判所确定的义务；有的借申诉掩盖过错或推卸可能被追究的责任；有的借申诉上访让政府解决与诉讼完全无关的困难；有的借申诉谋取非法利益；有的借申诉进入诉讼“快车道”，搞诉讼“加塞儿”；等等。

    大量滥用申诉权的存在，不仅扰乱了正常的诉讼秩序和申诉秩序，浪费了诉讼资源，而且使一些真正有冤屈的当事人得不到及时有效救济。尤其应当提及的是，一项法院生效裁判可以被多次、反复而又几乎不受限制的申请再审，甚至因多渠道的过问而被反复地改判，这也引起了社会各界对司法权威的普遍担忧，人们由此对司法的终局性产生怀疑，司法作为解决纷争的应有社会价值似乎面临着越来越严峻的挑战！

    建立再审之诉
    记者：民诉法修正案及有关审判监督程序的司法解释是怎样化解申诉难题的？为此又作了哪些具体的规定？
    江必新：一个最为核心的改革理念便是建立再审之诉。所谓再审之诉，简单来说，就是将宪法所规定的申诉权利，将当事人对生效裁判的申诉权利，提升为一种诉讼权利。由此，通常所谓的申诉权，在民诉法修正案中被进一步明确为申请再审的诉权。犹如一审起诉权和二审上诉权一样，只要申请再审符合法定条件，人民法院即应当在5日内受理，以此解决以往申诉立案难问题。

    不仅如此，既然申请再审被视为一种特定的针对生效裁判而发起的诉讼，那么对于该项特定之诉即应以正当的程序来处理。为此，民诉法修正案及有关审判监督程序的司法解释，进一步明确原则上由作出生效裁判的上一级法院受理再审申请，以此避免上下级法院互相推诿现象的发生；明确了再审申请书的制作要求，再审申请书由此成为法定诉讼文书之一；规定将一方当事人的再审申请及时通知对方被申请人，不仅平等保护了对方当事人应有的抗辩权利，而且增加了申请再审案件审查处理的透明度；明确了申请再审案件的审查期限(原则上为三个月)，以此确保申请再审案件获得快速审结；明确了以裁定方式结案的要求，去掉了以往采用通知方式单方驳回申请人请求的做法，使得申请再审的诉讼特性更加鲜明。

    总之，民诉法修正案的颁行以及人民法院近年来的努力，使以往申诉人的诸多抱怨正在获得逐步的缓解。
    不鼓励反复申诉
    记者：民诉法修正案以及配套司法解释起草过程中存在哪些主要的争议，其难点何在，您能否简要加以介绍？
    江必新：民诉法修正案以及配套司法解释起草过程中遇到的问题很多，也确实存在着一些难点以及各方面意见分歧较大的问题。

    在2007年民诉法修正时，争议较大的问题是“申请再审管辖的上提一级”，也就是当事人不服发生法律效力的判决、裁定，是完全向上一级人民法院申请再审还是由原审法院分流一部分以减少“高层壅堵”现象，一种意见(包括我们所提提案)认为，将申请再审管辖完全上提一级固然有利于解决“自己的刀削不了自己的把”的问题，但在高级法院和最高法院没有大幅度增加编制和机构的情况下，必然形成“高层壅堵”和矛盾聚集高端的问题。故可以考虑，对未经原审人民法院审判委员会讨论决定的案件，当事人应向原审人民法院申请再审。

    修正案没有采纳该建议，我理解，其隐含的意义是：即使大幅度增加编制和机构，也要解决“申诉难”问题。在起草和讨论有关审判监督程序配套司法解释过程中，主要的争议问题是上一级人民法院审查裁定驳回的申请再审案件，当事人能否以同样的再审事由再次提出再审申请。从反馈意见来看，不少人认为，一审中存在的错误在二审中一般能够得到纠正，申请再审上提一级以后，绝大多数案件结果的公正性已经得到保障，而且反复申诉，使裁判长久不能确定，更难于执行，不仅损害对方当事人权益，而且给一些申诉人规避执行义务开了方便之门，故认为应当对以同样的再审事由再次提出再审申请予以适当限制。

    但另一些人认为，明确限制再审次数，时机尚不成熟，实践中可以先按此操作。解释中第二十四条第二款“驳回再审申请的裁定一经送达，即发生法律效力”，实际上就是这个意思。配套司法解释中的难点，主要是关于“新的证据”的界定和对待，以及案外人申请再审等问题。对“新的证据”的把握和认定成为难点，是因为该问题虽然看似仅为再审程序中的问题，但实际上再审新的证据的认定和对待的规定，必然关涉到第一二审程序中的举证时限和证据失权制度。而案外人申请再审的问题之所以成为难点，主要是因为案外人可以申请再审的情况非常复杂，而且具体处理时也较棘手。

    再审案件压力增大
    记者：新民诉法再审程序实施后，人民法院面临哪些新的问题？    江必新：新民诉法再审程序的实施，其带给人民法院工作的影响绝不亚于死刑核准制度的改革。然而，相比较为统一行使死刑核准权所做过的全面准备而言，人民法院为实施新民诉法再审程序所做的准备工作并不充分。

    我个人认为，对新民诉法再审程序实施引发的以下几个问题应当给予充分的关注：
    一是新再审程序实施带来的办案压力问题。在民诉法修正案关于上提一级管辖权制度设定后，原本由各基层法院和中级法院承担的申请再审案件等办案任务，大多转由高级以上人民法院承担。从目前所掌握的情形来看，高级以上人民法院面临着相当繁重的再审办案压力，增加必要的机构与人员势在必行。以部分高级法院受理的申请再审案件数量为例，2008年1至8月，福建高院同比增长近10倍，北京高院同比增长4.4倍，广东高院同比增长4.12倍，江苏高院同比增长4.44倍；还有一些省市检察机关抗诉案件的数量也呈增长态势，上海高院再审案件中的80%便来源于检察机关的抗诉。

    二是“诉访分离”工作格局的全新构建问题。在民诉法设定再审之诉权利后，以往情形下对生效裁判的正当申诉案件，现均统一纳入到申请再审诉讼案件中加以解决，并有着立案、审查及其期限等严格的程序要求。这样一来，法院的再审之诉的审查工作与一般信访的应对工作必然要进行分离，法院不能再将正当的再审申请与一般来信、来访工作混合对待。两者处理的程序不相同，处理的方向不相同，工作措施也大不相同。为此，必须进一步科学界定诉访分离的标准，在再审之诉已经基本明确的前提下，主要是界定好信访工作的界限，并按照分流疏导信访、督导信访、息诉罢访、终结信访等相关要求，尽早建立健全应对信访的专项性工作机制。

    三是申请再审案件审查程度的把握问题。在审判监督制度改革试点过程中，对于申请再审案件是否应当裁定进入再审的标准问题，曾有过所谓“有诉必理”、“宽进严出”、“严进严出”等多种标准的尝试，或者所谓“可能错误”或“确有错误”的不同再审启动标准。新民诉法再审程序实施后，除非以提供“新的证据”为由启动再审而必须达到或审查到足以推翻原判标准外，凡申请再审事由成立的，皆应当裁定再审，至于申请再审事由成立是否必然导致最终的改判，原则上不应再与是否启动再审相挂钩。因此，所谓“宽进严出”、“严进严出”、“可能错误”或“确有错误”等，是否还应作为申请再审案件的审查标准，值得斟酌。

    合理配置司法资源
    记者：针对再审办案压力加大的现状，各地法院采取了哪些具体措施？最高法院下一步有何考虑？
    江必新：伴随民诉法修正案实施带来的申请再审案件等办案压力，各地高级法院在立案机构、审监机构的人员配备上，普遍出现了案多人少的矛盾。各高级法院均积极应对，采取各种有效措施迎接挑战，力争及时审结申请再审等类案件，防止造成新的案件积压现象的发生，避免由此损害到当事人申请再审的权利。

    为此，民诉法修正案实施后，各高级法院除向各地省编办申请增加必要编制外，多数法院还分别从本院其他相关审判部门抽调部分人员、从各中级法院借调部分人员等来扩充原有立案庭或审监庭的人员规模，增加再审办案力量。部分高级法院则积极向省组织部、省编委申请增设立案、审监机构。如北京与上海高院分别增设申诉复查庭、黑龙江与安徽高院分别增设立案二庭、辽宁高院增设立案三庭、湖北高院增设立案二庭和审监三庭、吉林高院则增设了立案二庭、再审立案一庭、再审立案二庭以及审监二庭等。与此同时，各地高院根据申请再审案件立案受理、事由审查、再审审理三阶段的法律特征，结合本地实际情况，还积极调整申请再审案件审查及再审案件审理的职能分工模式，以进一步合理配置司法资源，加大申请再审等类案件的审结力度。

    根据初步了解的情况，目前主要有六种模式：一是立案庭受理并审查、审监庭审理模式；二是专设机构审查模式；三是立案庭登记、各民庭审查、审监庭审理模式；四是立案庭登记、各民庭审查并审理、审监庭职权再审模式；五是立案庭登记并审查、各民庭与审监庭共同审理模式；六是立案庭、各民庭、审监庭均参与审查的模式。

    新民诉法再审程序实施后，最高法院实际也面临着申请再审案件、抗诉案件等大量增加的情况，而且可以预见，随着今年各地高级法院再审案件审查期限的结束以及审查及审理结果的相继作出，明年最高法院将全面迎来新民诉法再审程序实施带来的办案压力考验，形势必将十分严峻，任务必将十分艰巨。

    如何更加合理的划分再审职能分工、增设必要的机构、增加必要的人员，最高法院均需要积极地努力、审慎地应对。相信在党中央的关心与支持下，在全社会的理解与配合下，在全国法院的艰辛努力下，遵照新民诉法再审程序以及配套司法解释的规定，长期以来的申诉难问题可望获得逐步解决。（记者
吴晓锋）