建立行政公诉制度的必要性与可行性

改革开放以来，中国在经济飞速发展的同时，出现了国有资产流失、环境污染和破坏、土地不合理利用等问题中行政权不当行使，导致公益被侵犯而得不到司法救济的情况。我国法律目前没有规定行政公诉制度，检察机关尝试的行政公诉实践尚无法律依据，公权力对一些公共利益的司法保护还处于缺位状态。现实需要研究建立行政
公诉制度，通过动员公众的力量，利用检察机关的法律监督职能，对行政违法行为和行政不作为行为提起诉讼，对受到侵害的公共利益进行救济，对行政行为进行规制和监督。
    一、行政公诉的法理基础
    行政公诉是公益诉讼，是公诉同时又是行政诉讼。行政公诉中“公”字是指以国家的名义而非个人为主体提起的诉讼，行政公诉的宗旨是维护国家利益和社会公共利益。它本质上具有监督性、救济有限性、功能预防性等特征，诉讼上具有当事人的特定性、程序的特殊性、判决的扩张性等特征。这一制度具有坚实的法理基础:
    一是人民主权理论:行政公诉是在法律上实现人民主权的具体制度安排，人民主权是公益诉权的最初来源，行政公诉是防止行政权力异化或偏离公益的制动器。
    二是分权制衡理论:行政公诉以检察权集中公意，代表公益，独立于行政权之外行使对行政违法行为的监督职能，开辟出一条理想的、实际可行的检察权联手审判权监督行政权的途径，实现了权力的异体控制。
    三是诉的利益理论:诉讼客观利益救济理念的产生和由此带来的诉讼实践，打破了传统的诉权理论，将过去行政诉讼仅仅限制在利害关系人私益诉讼，只能通过利害关系人提起私益诉讼保护公共利益的间接模式，改变为直接保护公共利益的模式，解决了行政公诉的原告资格和受案范围的问题。
    四是诉讼信托理论:国民将自己保护环境等公益诉讼的诉权信托给国家，这就是诉讼信托。但国家作为众多机关的集合体，不可能自己亲自出庭起诉、应诉，于是又将诉权分配给检察机关或其他组织，由这些机关或组织代表国家提起诉讼。
    二、域外行政公益诉讼的发展
    域外很多国家的公民、非政府组织和检察官都可提起行政公益诉讼，其中有三种制度比较典型:美国的“私人检察长”制度最具代表性，美国是最早实行行政公益诉讼的国家之一，其行政公益诉讼脱胎于民众提起的行政诉讼，通过一系列案例把起诉条件由“权力损害”调整为“利益影响”，并且建立了公民个人、非政府组织通过“私人检察长”起诉无利害关系的行政行为的制度。法国的行政公益诉讼表现为通过越权之诉纠正违法的行政行为，保障良好的行政秩序。日本的公民诉讼是对以选举人资格及其他与自己法律利益无关之资格，请求对国家、公共团体机关违反法规行为作出纠正的诉讼。
    域外行政公益诉讼的诞生与发展反映出以下特征:一是检察官定位公益代表人催生行政公诉。尽管国外的检察官主要在刑事领域发挥作用，但其从来也没有放弃过在民事、行政领域维护公共利益的功能，民事公诉、行政公诉就是检察官维护被侵害公益的法定形式。二是行政公诉弥补行政诉讼的制度缺陷。行政公诉制度从无到有，从弱小到壮大，从个别到普及，这一发展历程显示出民意对于公共利益保护的觉醒，弥补了传统行政诉讼中对公共利益受损漠不关心的制度缺陷，使公共利益开始得到公力的有效保护。三是行政公诉重在监督行政权。现代国家的检察官作为公共利益代表人介入行政公益诉讼，改变了过去只有个人提出行政诉讼，以个人弱小力量对抗作出违法行政行为的强大行政机关力量的不对称局面，检察官作为公权力部门起诉违法行政机关效果更佳。
    三、中国建立行政公诉制度的必要与可能
    中国建立行政公诉制度不仅有坚实的理论依据和法律依据，更是防范和化解公益性群体纠纷、完善和健全纠纷解决机制，构建和谐社会的需要。在现实必要性上，行政公诉制度是维护国家和公共利益的需要，它能够弥补行政主体维护公共利益的不足，强化司法权对行政权的监督约束，同时也是保护人权和救济弱势群体的需要。当代诉讼理论发展为设立行政公诉提供理论铺垫，我国现行法规为设立行政公诉提供了坚实的法律支撑，中外立法为行政公诉提供制度模型，中国检察机关良好的专业能力也为行政公诉提供了运作平台。
    更为重要的是，中国建立行政公诉制度与中国检察机关的法律监督机关的宪法定位是完全一致的。一方面，行政公诉是法律监督的必要构成。公诉权的法律监督属性与生俱来，公益代表人和秩序提供者是法律监督的表现形式。另一方面，检察机关通过行政公诉实施法律监督。我国宪法将检察机关定位为专门的法律监督机关，行政公诉是检察机关行使法律监督权的具体表现，检察机关对行政违法行为监督的形式应当以诉讼为主，兼有其他形式的多样化监督，行政公诉也可以在效果上维护司法权威。检察机关提起行政公诉的全过程体现法律监督属性，其对行政诉讼过程的监督形式多样，并不改变诉辩平等的传统行政诉讼结构。检察官进入法庭审判阶段其唯一监督形式就是公诉，它不但不改变审判机关终局裁判权的地位，相反还通过庭后抗诉纠正审判机关错误来强化审判权威。
    (作者：田凯 河南省人民检察院)