自由的政府之基之三：政体思想

　　     
  
        
    三、 政体思想  
  
        
    1787年6月18日，汉密尔顿在费城制宪会议上发表了一个长达5个小时的演讲，这个令人瞠目结舌的演讲里，就已透露出汉密尔顿等人的政体思想。作为一位务实而又有远见的政治家，汉密尔顿在《联邦党人文集》一书中充分阐释了他的政体思想－－总统制。  
  
        
    汉密尔顿首先认为，合众国需要建立一个强有力的行政部门。“决定行政管理是否完善的首要因素就是行政部门的强而有力。舍此，不能保卫社会免遭外国的进攻；舍此，永不能保证稳定地执行法律；不能保障财产以抵制联合起来破坏正常目的巧取与豪夺；不能保障自由以抵御野心家、帮派、无政府状态的明枪与暗箭。”（第七十篇）他指出，使行政部门能够强而有力，所需要的因素是：第一，统一；第二，稳定；第三，充分的法律支持；第四，足够的权力。统一才有力量，一人行事，在决断、灵活、保密、及时等方面，无不较之多人行事优越得多；而人数越多，这些好处就越少。稳定、充分的法律支持及足够的权力对于行政部门的强有力更是自不必言。  
  
        
    正因此，汉密尔顿等联邦党人是反对行政首脑一职多人的。反对或者把权力由具有同等地位和权威的两个或更多的人分别掌管；或者名义上把权力委诸一人，而又使之部分或全部地置于具有谘议身份的其他人的控制之下。首先，举凡两个或为数更多的人从事任何共同事业或工作，总有发生分歧的危险，一旦发生此种分歧，必然有损其声望，削弱其权威，破坏共同执行的计划和工作。如果这种分歧竟而发生于一国最高行政部门，而其首脑又一职多人，就会在国家处于最为严重危机的情况之下妨害乃至破坏政府最关重要的措施的执行。第二，行政首脑不能集中于一人，不仅会使行政权力的执行染上软弱无力、拖拉的风气，还容易掩盖错误和规避责任。第三，靠增加执掌行政权的人数而求保障的目的，实际上是达不到的。汉密尔顿认为，若干个人的地位和影响联合到一起，比其中单独某个人的地会和影响，必然对自由形成更大的威胁。权力被置于少数人于里，他们的利益和观点很是容易由手段高明的人予以统一的，于是权力就比在一个人手里更易陷于滥用，而权力被数人滥用也比为一人所滥用更有危害；若一人掌权，唯其只有单独一人，就会更密切地受到监督，更容易遭到嫌疑，也不可能象许多人一起那样联合起来形成较大的影响；第四，由于行政首脑一职多人（比如设一委员会），而他们又须离开家迁到政府所在地，其薪给将会形成一笔较大的国库支出，既然没有明确好处，未免得不偿失。第五，行政首脑一职多人容易使人民失去忠实代表他们行使权力方面的两大保障：一，舆论的约束力失去实效，一方面对于坏事的申诉因对象不只一人而有所分散，一方面也无从确定谁个应负其咎；其二，发现受委人错误行为的机会，既不容易也难明确。最后，汉密尔顿同意了这样的结论：行政权集中于一人更容易加以防范，人民的警惕和监督只有一个对象，这样就安全得多；总之，执掌政权的人越多，越不利于自由。  
  
        
    在汉密尔顿他们看来，行政权是否行使得强而有力，另一个重要因素便在于任职期限。这将关系到总统（行政首脑）行使其宪法规定权力时个人是否坚定；也关系到总统采用的管理体制是否稳定。显然，就前者而言，任期越长，保持个人坚定这一优点的可能性也就越大。他解释说，凡人对其拥有之物，其关心程度均取决于其所有权是否可靠，这是人性使然。这一情况之适用于政治特权，或荣誉，或委托，亦不亚于普通一件财物。由此可以推论，担任总统职务的人，意识到短期后即需去职，在独立行使国家权力时，或面对社会上相当一部分人，甚或仅只立法机关中占优势集团的一时（虽然短暂）不良反映应时，就会不大肯于陷入受到实质性非难或困窟的境地。如果他本人乐意，而又经重选，即可以不去职，只要情况如此，则他本人的愿望，再加上一些疑惧，就会更加容易败坏其品德，堕落其意志。不论属于哪一种情况，身居这一职务的人必然会表现出软弱无力，犹豫不决。但汉密尔顿又对宪法中规定总统任期为四年的规定作了辩护。在他认为，任期四年，或者任何有限的任期，要想完全达到所提目标，都是不能肯定的；但是可以在达到目标上起到一定作用，即对政府的精神与性质具有实质性的影响。在这一段任期的开始到终结之间，总有一相当间隔，其间被消灭的可能性相当遥远，这就不会不对尚属坚定的人的行为起到相应的影响；他可以合理地向自己保证，他会有足够的时间使得社会认识到他可能采取的措施是恰当的。虽然，随着他临近新选举的时刻,群众将对他的行为表态，他的自信心以及随之而来的坚定性或者可能会下降；然而，不论是自信心还是坚定性，都会从他前此在位时所提供给他争取选民尊敬和善意的机会中得到支持。于是，他就可以，按照他实际表现出的智慧和节操，按照他的职位所引起同胞对他的尊敬和爱戴，比较安全地甘冒相应风险。一方面，四年任期会有助于总统具有充分的坚定性，使之成为整个体制中一个非常宝贵的因素；另一方面，四年并不太长，不必因之担心公众自由会受到损害。事实上，汉密尔顿是赞成总统终身制的，对宪法中总统任期四年规定的辩护，反映了他作为一位务实的政治家的为国家负责的精神。  
  
        
    因之，汉密尔顿又是反对不准总统连任的。他认为，不准连任，不论临时性的或永久性的，都几乎会有同样后果，而大部分是有害而非有利的。不准连任的一个不良后果，就在于减少了表现好的动力。如果人们意识到某一职务的好处必须在已经事先确定的时刻予以放弃，比之允许他们希望通过个人努力而争取继续得到这种好处，很少有人不会大为降低其执行有关任务的热情的。不准连任的另一不良后果，在于可能导致邪念的产生，造成假公济私及在某种情况下的擅权侵吞。值一秉性贪婪的人在职，如其预见到，在一定时间内他将丧失目前的优越地位，他不易抗拒的一种诱惑是利用一切机会，不择手段地采取恶劣方法，尽量在有限任期内侵吞中饱。而同一人，如有继续任职的前景，则可能以政党收入为限，不愿干冒滥用职权所招致的危险。不准连任的后果之三，在于社会被剥夺去受益于担任国家最高行政职位的人在任期中积累的经验。“经验乃智慧之源”，当国家领导人具备了经验，能更有效地为国家服务时，却排除掉其为国效劳的机会，这显然是不明智的。第四个后果是，当国家处于紧急情况下，某人之在位对国家利益与安全可能有重大影响之际，却轻易将其撤换。第五，在于形成行政稳定的宪法阻力。国家最高领导人的变动既为必然，则政策的变动亦将成为必然。一般说来，很难期待人事的变动不影响到政策的变动。汉密尔顿曾公开宣称“英国的政体是世界上最好的，”也曾劝华盛顿作国王，因而被共和派斥为“君主主义者，”虽然他未必真的是个君主主义者，但他的这些思想也说明了他的保守性，至少可称他为“保守的共和主义者”亦不为过。  
  
        
    形成行政权威的第三个因素，汉密尔顿认为在于对其薪给做出适当的规定。在他看来，对此不加以适当注意，则行政与立法部门的分权即成为形式与空谈，此点甚为明显。立法部门如对国家主要行政官员的薪给有任意处置之权，即可任意使之屈从其意志。在大多数情况下，立法人员或将采取削减生活费用，或诱之以贿赂等手段，使之屈从就范。因此，汉密尔顿对宪法草案对此予以法律上的重视，表示出了高度的赞赏。草案规定：“合众国总统于任期内应领受劳务酬金，该项酬金于任期内不得增加或减少；总统于任期内并不得收受合众国或无论何州付与之其他薪给。”  
  
        
                        
                                               
                                               
                                                  【写作年份】2002
                                               
                                               
                                                  【学科类别】宪法->中国宪法