中美最惠国待遇问题

　　   一、美国贸易法最惠国待遇条款的基本内容  
    最惠国待遇本是国家间贸易互惠的一种方式。美国也给予多数的进口以最惠国待遇。但在美国的法律中，最惠国待遇却有一个重要的例外，即对给予所谓的共产主义国家最惠国待遇设定了特别的条件。  
      
    美国在1937年给予了苏联最惠国待遇，但到了1951年，美国国会要求从所有由世界共产主义控制或主导的国家撤回最惠国待遇。1972年美苏首脑会晤以后，美国总统宣布，不久将与苏联开始谈判，签订包括最惠国待遇的互惠贸易协定。就在此时，发生了一件事情：苏联对申请移居国外的人收取5,000－30,000美元的费用，作为在苏联接受“免费教育”的赔偿。许多人认为，此项政策是针对苏联的犹太人的。此举引起了美国犹太人社会有组织的报复行动。参议员杰克逊和众议员瓦尼克等人主张，应将贸易和移民结合起来，并提出了法律修正案，这就是有名的“杰克逊－瓦尼克修正案”。该修正案最终成为了法律。在1974年贸易法中，这一内容见于第402节，所以又称“402条款”（1998年5月，经总统提案，国会对“402条款”进行了修改，将“最惠国待遇”改为“正常贸易关系”。因为有些人认为，最惠国待遇一词容易引起误解，似乎是一种特殊的、最优惠的待遇）。其主要内容为：  
      
    （一）最惠国待遇不适用于非市场经济国家  
    为了确保美国对基本人权持续关注，来自任何非市场经济国家的产品都不应接受非歧视待遇（最惠国待遇），该国不应直接或间接参加给予信贷或信贷担保或投资担保的美国政府的任何计划，并且美国总统不应与任何这样的国家缔结任何商业协议，期间从总统确认该国有下列行为时算起：否定了其公民移民的权利或机会；不管是为了什么目的或理由，对移民或签证或移民所要求的其他文件，征收名义税收以外的税收；或由于任何公民迁居所选国家的愿望而对该公民征收名义税收以外的税收、扣押财产、罚款、收费或增加其他的费用。  
      
    （二）总统的免除权  
    总统有权用行政命令免除以上规定对任何国家的适用，即给予这些国家最惠国待遇，只要他向国会报告：他确认此项免除将实质性地促进本节的目标；及他得到了保证，该国的移民做法将实质性地导致本法目标的实现。总统可以建议国会延长这种免除权的期限，但必须在交给众议院和参议院的文件中说明建议延长此权力的理由。众议院和参议院可以通过在每个院出席并表决的多数议员的肯定表决，并且按照规定的程序，作出共同的决定，批准该权力的延长。  
      
    （三）非歧视待遇的延长  
    对已经缔结双边商业协议的外国，总统可以用声明延长非歧视待遇。非歧视待遇的适用，应限于美国在该双边商业协议中对该国所承诺义务的有效期间。总统可以随时中止或撤回对任何国家的非歧视待遇的延长。  
      
    如上所述，总统可以授权缔结双边商业协议，给予此时没有接受非歧视待遇的国家的产品以这种待遇，只要他认为与这些国家的此类协议将促进本法的目的，并且有利于国家利益。协议的条款应限于协议所规定的最初的期限，即从协议生效之日起不超过3年。但该期限可以延长，每次不超过3年，只要在该协议的有效期内，贸易和服务的减让保持一种令人满意的平衡，及总统认为，由于多边谈判而导致的美国对贸易的关税和非关税壁垒的实际的或可预见的削减，可以从双边协议的另一方得到令人满意的互惠。该协议可以由于国家安全的原因而随时中止或终止。  
      
    （四）国会批准和总统报告的程序  
    如果总统作出声明，将非歧视待遇延长到任何外国的产品，他应立即向众议院和参议院转交一份包括该声明的文件，声明建议实施的协议，以及他的理由。声明和协议的有效，须经众议院和参议院通过在每个院出席并表决的多数议员的肯定表决，如果从该文件递交众议院和参议院开始起的90日期间结束之前，众议院或参议院通过在每个院出席并表决的多数议员的否定表决，作出了决定，不批准总统针对该国提交的报告，则从接受该不批准的决定之日起，非歧视待遇不应对该国的产品有效；该国不应直接或间接参加给予信贷或信贷担保或投资担保的美国政府的任何计划；及美国总统不应根据本分章与任何这样的国家缔结商业协议。  
      
    从以上内容可以看出，美国给予所谓的非市场经济国家（共产主义国家）以最惠国待遇，是以该国是否有移民自由为前提条件的。如果美国总统认为该国有移民自由，就可以给予最惠国待遇，但每年必须对该国的移民状况进行一次审查，以确定是否将最惠国待遇延长一年。因此，美国给予“共产主义国家”最惠国待遇是有条件的、非永久性的，必须接受年度审查。  
      
    取消给予外国的最惠国待遇，一般在年度审查中进行。总统可以否定延长最惠国待遇的建议，国会也可以通过国会一院的决议，不批准延长最惠国待遇。美国也可以就外国的最惠国待遇地位作出一个单独的立法。  
      
    二、中美最惠国待遇问题  
    中美两国于1980年2月签订了中美贸易关系协定。该协定规定：在平等互利和非歧视待遇原则的基础上，对相互进口或出口的产品在关税、手续和费用方面，相互给予最惠国待遇；向对方的商号、公司和贸易组织提供的待遇，不低于给予任何第三国或地区的待遇；在最惠国待遇的基础上对金融财务、货币和银行交易，按尽可能优惠的条件提供一切必要的便利；允许对方金融机构在本国开展业务等。  
      
    1989年以前，美国对华最惠国待遇的年度审查并没有遇到什么问题，每年都是自动延长（1982年和1983年，有些国会议员两次提出取消中国最惠国待遇的提案，但都未获成功）。甚至在1989年“六四事件”发生后，美国对中国进行全面制裁的情况下，制裁的措施中也没有包括最惠国待遇的问题。但到了1990年5月，布什总统宣布他将继续延长对华最惠国待遇时，美国国会有些人发现，杰克逊－瓦尼克修正案是现成的制裁中国的法律工具。虽然该修正案最初只是有关移民问题的，但他们动议，总统在决定是否延长中国的最惠国待遇时，应考虑“全面的重要问题”，包括人权、贸易做法和武器扩散等。具体地说，例如释放六四事件中被关押的人员，新闻自由，停止劳改产品的出口，以及停止宗教迫害等。他们还要求中国保护知识产权，停止不公平的贸易做法，以及在导弹技术、核武器、生物武器和化学武器方面停止“与国际控制标准不符的”活动。可以看出，他们是想把中美政治、经济中的所有问题都与最惠国待遇挂起钩来，从而离美国此项立法的最初目标越来越远了。  
      
    如果美国宣布中止或取消对我国的最惠国待遇，将在以下方面对中国产生重大影响：  
      
    1、中美贸易关系协定  
    中美贸易关系协定的基础是最惠国待遇，取消了这一内容，就等于使这一协定归为无效，使中美经贸关系丧失了稳定的基础。  
      
    2、中国产品对美出口  
    由于中国产品从未享受美国的普惠制待遇，取消了最惠国待遇，中国的产品就只能适用美国的普通税，而普通税与优惠税相差很大。这样，中国产品在美国市场的竞争力就会受到削弱。1990年，美国是中国的第三大贸易伙伴，中国对美出口约占中国整个出口的10％。出口受到影响，中国的出口创汇就将受到直接的影响；中国的就业和经济发展也会受到影响。另外，由于美国将中国通过香港和澳门转口或再出口的产品也统计在来自中国的进口之内，所以取消最惠国待遇还会影响香港和澳门地区的经济稳定。  
      
    3、美商来华投资  
    中止对中国的最惠国待遇，根据402条款的规定，中国就不能参加美国政府通过信贷或信贷担保或投资担保的计划，这势必影响美商来华投资。  
      
    除了以上的影响外，中止对华最惠国待遇，还将影响：（1）中美纺织品协议的实施。纺织品和服装是对美出口的主要商品，每年占对美出口总额的50％以上，1989年更达30亿美元。高关税将使大多数商品退出美国市场。（2）中国进入关贸总协定。最惠国待遇是关贸总协定的基石，美国不给予中国最惠国待遇，肯定会增加中国入关的难度。  
      
    应该说，这个问题对中国的影响是方方面面的。  
      
    美国有些人士也反对取消中国的最惠国待遇。他们认为，取消中国的最惠国待遇，将影响美国在中国的经济利益。中国政府肯定会立即采取行动，取消给美国产品的最惠国待遇，也就是同样不履行美中贸易关系协定中的义务。这样，中国对美国产品的关税，就是“普通”税率，而不再是“最低”税率。这对美国对华出口和投资（如合资企业、独资企业、技术许可、运输、服务等）将产生全面的影响。也就是说，与美国商品进口有关的所有商业活动都将受到严重的损害。具体说来：  
      
    1、美国公司的经营成本将增加  
    美国在华的很多公司都从美国进口零部件和原材料，关税增加，经营活动将受到影响。例如，机器零部件的税率将从12％上升到17％，飞机部件和发动机的税率将从6％上升到11％，充罐机和清洗机的税率将从70％上升到90％。在中国给美国货物进口商提供服务的美国公司（运输、转运保险等）、给美国在华投资商提供服务的美国公司（会计、律师、银行、咨询等）也将会被波及。  
      
    2、美国产品在中国市场失去竞争力  
    由于中国对美国产品征收的关税较高，美国产品与其他国家的产品相比，竞争力就会减弱。例如，大麦的税率将从3％上升到7％，化肥从6％上升到11％，有些化学品从20％上升到30％。这样，美国的产品在与日本、台湾和韩国产品的竞争中，将处于不利的地位。  
      
    3、美国的行动是单边的，美国的盟国不会加入。  
    美国的行动将美国对华贸易让给了上述的竞争者，所以这些国家不会加入这些行动。把最惠国待遇作为一个政治的筹码，还有可能影响到美国产品在其他国家的竞争力，因为他们可能会认为美国公司是不可靠的商业伙伴。  
      
    4、美国政府支持企业对华贸易的计划会受到影响，政府促进美国经济利益的能力会下降。  
    美国的进出口银行计划，服务和投资担保计划将中止，因为这些计划不能提供给没有满足402条款条件的国家。每年，进出口银行都提供几亿美元的优惠贷款，支持与中国有关的项目。没有这些资金，美国的产品将处于不利的地位。类似地，如果美国的海外投资保险计划中止，美国在华投资的保护就会受到影响。另外，美国政府代表商业部门进行活动的余地就会减少，而这对于中国这样一个计划经济的国家来说，这一点是非常重要的。  
      
    5、美国的商业将受到中国经济危机的影响  
    美国是中国最大的出口市场之一，取消最惠国待遇，将使中国输美产品的关税大幅度增加。例如，中国的手工羊毛地毯关税将从3.9％上升到45％，丝绸围巾将从7.7％上升到90％。这些产品将退出美国市场。这将带来严重的后果。首先，中国会出现严重的破产的外汇危机，从而大大限制中国对外国银行的还贷能力，降低中国对进口商品包括美国商品的购买力。这还将加剧美国对中国的汇率平衡问题。  
      
    6、美国商业将丧失投资机会  
    取消最惠国待遇，中国就有了歧视美国公司的法律依据。这将使美国的公司处于非常不利的地位。另外，现有的项目也会受到损害，特别是那些与中国政府部门有关的项目，如贷款、审批、税收优惠等。  
      
    这些人士还认为，取消中国的最惠国待遇，不是改变中国目前政策的有效途径，反而会影响中国的对外开放政策：  
      
    1、中国会把经济危机归咎于美国  
    中国会动用各种宣传机器，把现在和将来的困难都归咎于美国。中国会把美国当成替罪羊，并引起民族主义情绪的高涨。孤立的政策将带来不容忽视的政治和经济后果。  
      
    2、中国受影响最严重的，是那些经济改革最广泛、最成功的地区  
    从改革开放的政策受益最多的，是那些被允许进行市场经济改革试点的地区。这些地区包括14个沿海开放港口城市和4个经济特区。这些地区对美国的投资利益是非常重要的，而正是这些地区，将受到最严重的打击。因为这些地区生产大量的消费品，而这些消费品对美出口的关税将大幅度增加。美国应该支持而不是惩罚这些地区。  
      
    3、负面作用不仅仅是在商业领域；美中关系在很多方面都会严重倒退。  
    中国势必采取孤立主义的政策，美国的中国的影响也会减弱。另外，在美中教育和文化交流方面，在科技合作方面，都会受到影响。  
      
    4、影响中国的改革开放政策。美国会被指责关闭了中国“开放的大门”，而中国的开放是美国始终支持的。  
      
    如前所述，法律授权美国总统可以随时中止或撤销最惠国待遇。但为了避免给中国以国际法律救济，总统使用这项权力，必须在中美贸易关系协定中有相应的规定。该协定中有两处这样的规定：第十条二规定，缔约方应在协定有效期满前至少30日将终止本协定的意愿通知对方。第十条三规定，如果缔约任何一方对履行本协定项下的义务不拥有国内法律权力，则缔约任何一方均可终止本协定的实施，或者征得缔约另一方同意后中止本协定任何部分的实施。另外，本协定第九条还有一个更为一般的规定：本协定的规定对缔约任何一方为保护其安全利益所采取的任何行动的权利并无限制之意。美国总统也可以利用这一规定。  
      
    美国政府是主张给予中国最惠国待遇的。在1990年5月24日白宫关于继续给予中国最惠国待遇的情况说明中，美国政府认为，中国符合杰克逊－瓦尼克修正案对移民的要求。1989年，约有17,000名中国国民获得美国移民签证离开中国大陆。如果不给予中国最惠国待遇，（1）美国工商界可能受到损害。美国在中国的40亿美元投资可能蒙受危险，美国对华出口也可能蒙受危险，1989年这一出口总额已接近60亿美元。中国人失去最惠国待遇后将以提高关税进行报复，美国产品中那些拥有颇多竞争对手的产品则首当其冲受到损害，例如小麦、航空航天设备、肥料、棉花、木材和纸张、计算机和机械等。（2）美国消费者可能受到损害。中国货占美国玩具消费的三分之一、鞋类的9％、进口服装的13％，电子产品的数量也在迅速增长。非最惠国关税将使这些产品的到岸价格平均上涨40％。（3）香港可能受到损害。香港已经受到中国事态的冲击，如果中国失去最惠国待遇地位，香港损失的就业机会将多达20,000个，其国民生产总值增长率将下降2.5％。（4）取消中国的最惠国待遇将损害改革派，加强强硬派。在中国，主张政治经济改革和提高人权的人士有赖于外界的接触和支持。同他们断绝来往就削弱他们的地位，而让强硬派拿他们当作迎合民族主义情绪的替罪羊，为强硬派的失败的政策承担责任。  
      
    这份报告说明，美国总统决定将中国的最惠国贸易地位延长一年。在作出此项决策的过程中，总统既权衡了杰克逊－瓦尼克修正案的要求，也权衡了一个更广泛的问题，即最惠国待遇是否能推进人权事业和中国的改革。经过全面的权衡，美国总统认为，延长最惠国待遇将有利于实现美国在这两个领域的目标，而且还能保障美国其他的重大利益。美国总统在将他延长中国最惠国待遇地位的决定通知国会时强调，他仍然对中国违反人权的状况深感关注，中国政府不顾美国和许多西方国家一再表示的关注，未采取决定性步骤来表明它信守国际公认的人权准则。他本人对此感到失望。美国总统还表示，美国政府要在未来一年内施加强大的压力，以使中国显著改善其在人权方面的行为。由此可见，美国虽然延长了对中国的最惠国待遇，但它仍然是将这一问题与人权状况联系在一起的。  
      
    从此以后，一年一度的最惠国待遇审查及美国对中国人权问题的指责，就成为中美关系中的一个非常有争议的问题。例如在1993年，美国总统关于延长中国最惠国待遇的条件的行政命令中称，只有在以下条件下，才能给予中国最惠国待遇：延长这一待遇将大大促进美国贸易法“402条款”的自由移民的目标；中国正在遵守中美两国1992年达成的有关劳改产品的双边协定。中国还必须在以下方面取得全面的、重大的进步：采取步骤开始遵守《世界人权宣言》；释放那些因非暴力表达政治和宗教信仰，包括表达与“民主墙”和天安门广场运动有关的信仰，而遭监禁和拘留的中国人，并对他们的情况作出令人满意的说明；保证犯人的人道待遇，例如，允许国际人道主义和人权组织进监狱视察；保护西藏独特的宗教和文化遗产；允许国际广播电台和电视台对中国广播。中国外交部立即就此发表声明。声明指出，美国总统宣布就延长1994年至1995年度对华最惠国待遇提出附加条件，这是公然违反中美三个联合公报和两国贸易关系协定的原则，严重干涉中国内政的行为。中国政府对此表示坚决反对，并向美国政府提出抗议。最惠国待遇是中美双方根据两国贸易关系协定作出的对等、互惠的安排，是中美进行正常贸易的基础，符合两国人民的根本利益。美方将贸易问题政治化，甚至就延长对华最惠国待遇提出附加条件，这是中方不能接受的。如果美方一意孤行，只能严重损害中美关系和经贸合作，最终损害美国自身的重大利益。众所周知，由于社会制度、意识形态、历史和文化背景不同，中美之间在人权问题上存在一些分歧。双方应该按照国际关系基本准则，通过平等对话，求同存异的方式加以解决，任何强加于人的做法都是行不通的。我们注意到，越来越多的美国公众和有识之士主张无条件延长对华最惠国待遇，要求维护和发展中美关系。我们希望美国政府审时度势，更弦易辙，纠正自己在最惠国待遇问题上的错误做法。从这个声明中，我们可以看出中美关系的紧张局面。  
      
    到了1995年，美国总统宣布，延长1994年至1995年度对华最惠国待遇，并在以后年度审议时将人权问题与最惠国待遇脱钩。他说，美国与中国的关系对所有的美国人来说都是重要的，延长对华最惠国待遇可以避免孤立中国，使美国得以同中国进行经济、文化、教育和其他方面的接触，并且促使中国在人权问题上继续作出积极的努力。美国需要把美中关系置于更大、更能产生效果的框架之内。中国是一个非常大和非常重要的国家，美中关系明显变得更加广泛、深刻。美国现在的立场是奉行进行接触的更广泛的战略，这对促进人权发展的可能性、对支持美国战略和经济利益的可能性要大得多。美国愿意同中国建立一种长期的、具有战略意义的关系的基础。中国外交部随即发表声明，对美国宣布延长对华最惠国待遇表示欢迎。中国外经贸部发言人也发表谈话，称美国总统的决定有利于进一步加强和扩大中美两国的经贸合作，只要排除人为的障碍，中美经贸关系就一定会进一步发展。  
      
    最惠国待遇的延长和人权问题脱钩后，中美之间的这一争议稍见平缓。但在年度审查中，国会仍然有人提出撤销对华最惠国待遇的议案，给中美经贸关系增加了不稳定的因素。美国总统也承认，最惠国待遇的年度审查，对美中关系是有腐蚀作用的。  
      
    三、中国加入WTO所涉及的最惠国待遇问题  
    GATT/WTO的基石，就是成员相互之间给予最惠国待遇。中国加入WTO后，美国理应给予中国永久最惠国待遇（永久正常贸易关系）。在1999年11月15日的“中美市场准入协议”中，美国政府也作出了给予中国这种待遇的承诺。事实上，这是中美协议的前提。  
      
    但给予中国永久正常贸易关系待遇，涉及到上述法律的修改，而修改法律要由国会通过。美国国内很多人是支持给予中国永久正常贸易关系待遇的。他们认为，中美签署协议，美国给予中国永久正常贸易关系待遇，将给美国带来巨大的商业利益，有利于美国的安全，符合美国的战略目标。首先，中美协议是综合性的，将减少中国在货物、服务和农产品方面的贸易壁垒；取消或大幅度削减进口和分销方面的限制；影响中国扩大就业和发展技术方面的工业政策；确保美国公平贸易做法。这一切都是美国长期以来所希望得到的。其次，这个协议是可以充分实施的。中国的承诺是具体的、有实施期限的。这些承诺可以通过美国的贸易法、WTO的争端解决机制和多边贸易政策审议机制等办法得到实施。美国还可以采取其他的措施，例如增加商务部监督中国实施情况的预算，在美国贸易代表办公室增加一个专职的中国问题官员等。最后，中国加入WTO后，在每个部门都要开始开放市场，多数在3年内完成，最长不超过5年，美国的商业利益可以迅速看到成效。  
      
    但与此同时，美国有些人认为，美国作为一个大国，应坚持自己的原则。公平贸易和经济增长是很重要的，但不应牺牲一个国家的原则。给予中国永久正常贸易关系待遇，美国就放弃了一年一度促使中国变化的经济和政治工具，即对是否给予中国正常贸易关系进行表决。没有这个工具，中国就不会改变在国际社会中的行为和形象。中国人权和工人权利的状况很糟糕；中国还在威胁台湾；中国向一些有劣迹的国家出售导弹和核技术，从中获利；中国为了发展和工业而违反环境的标准，忽视劳工标准和安全的工作条件，使用童工；工资很低，甚至使用犯人生产出口产品。中国与美国签订的协定都没有履行，中国获得永久正常贸易关系待遇后，也不会有所改变1。  
      
    由此可见，美国国内有些人置中美关系的大局与不顾，或无中生有，或夸大其词，仍持强烈的反华态度。因此，美国国会对是否给予中国永久正常贸易关系待遇的辩论是非常激烈的。  
      
    2000年5月24日，美国国会众议院以237票对197票，表决通过了“对中华人民共和国正常贸易关系”法案。根据该法案的规定，总统有权在中国加入WTO后，决定“402条款”不适用于中国（即取消对是否给予中国正常贸易关系待遇的年度审查），并且宣布对来自中国的产品给予非歧视待遇（正常贸易关系待遇）2。  
      
    注释：  
    1  参见2000年3月30日美国众议员Joseph  Hoeffel在众议院发言。  
    2  该法案增加了专门针对中国的一些规定。主要内容有：（1）成立“国会－行政部门委员会”，监督中国人权状况，建立中国被迫害者名单，监督中国的法治进展，开展双边合作，发展与非政府组织的关系，提交年度报告。（2）监督中国实施在WTO中的承诺，包括要求在中国加入WTO议定书中写明：WTO应对中国履行承诺的情况进行年度审议；给商务部、国务会、贸易代表办公室、农业部等增加经费、机构、人员，监督、促进中国遵守协议；中国产品对美国市场造成市场扰乱和贸易转移时，美国可以采取特殊保障措施，并且监督和防止贸易转移；贸易代表办公室应每年向国会提交一份中国实施状况的报告。（3）成立专门的禁止进口中国强制或劳改产品工作组，监督和防止中国有关产品的进口。（4）协助建立商业和劳工法治，即商务部和劳工部可以实施援助计划，但不得向“中华全国总工会”和违反人权的机构提供援助。（5）关于台湾加入WTO问题，WTO总理事会在批准中国加入WTO后，应在同一会议的下一项议程中，安排讨论台湾加入的问题；美国应准备坚决抵制在中国加入后，任何成员阻碍台湾加入的行为。  
                        
                                               
                                               
                                                  【写作年份】2002
                                               
                                               
                                                  【学科类别】国际法->国际经济法