反倾销——我国企业寻求政府保护的第一选择

　　  入世后，如何保护我国企业？这是全国都十分关心的问题。本文从分析WTO的“保障机制”入手，论述了我国企业寻求政府保护可诉诸的最恰当的手段——反倾销。  
      
    （一）保障机制在WTO体制中的地位与作用  
      
    WTO的主要宗旨是逐步实现贸易自由化，因此要降低关税，反对形形色色的限制贸易措施。这是WTO法律规则的主流，或者说是WTO各成员方长期的共同利益所在。然而在它的总体设计上，还要考虑到适当照顾各个成员方遇到的暂时困难、特殊情况和眼前利益，只有将这两个方面结合起来，整个体制才可能实际运转。这种要照顾或兼顾的各个国家的暂时利益的手段，即令是限制贸易或提高关税，即与贸易自由化方向相反的做法，也应有条件地允许。这正是矛盾统一，相反相成的道理。一味只许追求共同目标，置个别国家眼前困难与利益与不顾的体制，实际上是行不通的，最后共同目标或利益也会落空。  
      
    这种有条件地兼顾并保护各个国家暂时困难和利益的条款，在西方人论著中称之为“安全阀”（safe valve）、“保障机制”(safeguard mechanism)，意思是说，为保证WTO这部机器得以安全顺利运转而设置的规则。  
      
    在规定货物贸易的关贸总协定里，有两个含有保障机制的条款，即第19条的“紧急保障措施”和第6条的反倾销和反补贴。这两个条款规定的三种情况中，都含有一个“损伤”(injury，或译作“损害”)标准，意即遇有本国企业受到外国进口产品的损伤，可适度予以保护。  
      
    第19条规定,遇有外国进口产品数量(绝对地或相对地)激增，招致本国生产相同产品(或直接竞争产品)的企业受到“严重损伤”(serious injury)时，该进口国可在制止或补救该损伤所需程度与时间内， 采取限制贸易或提高关税的措施。这是个原本设计来作保障机制的条款,通称保障条款。  
      
    第6条规定,一国产品以低于本国市场“正常价值”的方式在外国市场销售就构成“倾销”，若对该外国生产相同产品的企业造成或威胁造成“重要损伤”(material injury，或译“实质性损害”)，则“应予遣责”，该国可按倾销差价征收反倾销税。  
      
    第6条第3款同样规定了可征收反补贴税，但因补贴属政府行为，而且情况复杂，因此该款词语也比较含糊。1979年东京回合和1994年乌拉圭回合制定的“反补贴守则”（正式名称叫《补贴与反补贴协议》）对补贴按绿、红、黄灯方式作了区分，对属于应反对的补贴，也规定有“重要损伤“标准”。  
      
    值得注意的是，三个条款处理的虽是不同的情况和理由，但都包括有一个关键性标准——“injury”（损伤，损害）。第19条为“严重损伤”，而反倾销和反补贴则为“重要损伤”，程度上稍有差别，都间接表达了允许受害国采取保护本国企业的意思。  
      
    从GATT到WTO半个多世纪的实践证明，这三个含有保障机制的条款，对GATT/WTO多边贸易体制的生命力是必不可缺的。正如比利时一位著名教授和律师百利斯（jean-Francois Bellis）所说：“它们的存在，在消除国内产业界对开放边界的疑虑，使它们更容易接受贸易自由化方面，起着重大作用，使WTO得以顺利运转。从这个意义上说，反倾销及其他保护手段，虽被当作另一种形式的贸易壁垒，但却对促进自由贸易作出了决定性贡献。”（引自他在1999年北京“中国入世国际讨论会”上的发言）。  
      
    （二）GATT第19条适用的历史演变  
      
    通常称作“保障条款”的GATT第19条，在它的实际适用中引起了一个长期争论：它有没有“选择性”（selectivity）？  
      
    第19条说，“1、（a）凡因出现未预料的情况，和一缔约方履行本协定义务（包括关税减让）的结果，使进口入该缔约方境内的任何产品，其数量之增加及所依条件，已对该方境内的相同产品或直接竞争产品的国内各生产人造成严重损伤或其威胁者，该缔约方得自行决定，在制止或补救该损伤所需程度与时间内，对该产品停止履行全部或部分义务，或者撤回或修改减让。”  
      
    这条规则清楚地表明：依它采取保障措施的缔约方要限制进口（即“停止履行全部或部分义务”）或提高关税率（即“撤销或修改减让”）是对“该产品”进行的。这就是说，对所有向该缔约方境内进口“该产品”的所有国家按不歧视原则一视同仁地采取的。换句话说，这暗示着限制贸易或提高关税不能只选择诸多出口国中某个国家（例如出口量最大者），而对其余各国不采取行动。这就是说，规则本身不允许有选择性，不论从第19条规则的文字解释，还是从拟定该条的谈判历史，这点都是有案可查的。当然，这个“一视同仁”地对所有“该产品”的出口国采取限制或提高关税的要求，构成了对想使用第19条保护本国企业的一种重大而无形的限制。因为要采取的保障的措施，常常会打击一大片，开罪所有出口国。  
      
    联系GATT运行初期的历史情况，并不把关贸总协定当作法律，GATT只不过是一个俱乐部性质的团体，因此凡事都用“求实主义”眼光处理，对违反规则时常常是睁一只眼闭一只眼，能妥协则妥协，并不那么较真。在这种背景下，欧洲各国均把第19条理解为“选择性保障条款”，一般仅对向该国出口量最多的所谓“肇事国”采取限制贸易措施。截止到1987年，在GATT缔约方中适用第19条的案件达134起。1979年的东京回合经过6年激烈辩论，仍未能就第19条有无选择性问题达成共识，但坚持“选择性”的欧洲各国日益孤立。  
      
    1986年乌拉圭回合开始后，主张无选择性的国家已占据绝对优势，适用第19条的案件就廖廖可数了，乌拉圭回合达成的《保障协议》第2条第2款明确规定：“对一种产品的保障措施，应不论其进口来源，加以实施。”明确否定了所谓“选择性”问题。仅在第5条第2款里适当允许了“配额调剂”，以示对肇事国的警示。人们的目光都开始转向用反倾销来取代第19条采取的保障措施了。  
      
    （三）什么叫倾销？要不要反倾销？  
      
    GATT第6条规定：“缔约各方承认，用倾销方式把一国产品以低于该产品正常价值（normal value）销入另一国商业领域；凡对一个缔约方境内的已有行业造成重要损伤（material injury,或译“实质性损害”）者，应予遣责。”  
      
    这句话看似简单，其中却大有学问。可作如下简明解读。这句话定了两层标准，第一层标准，先说什么是倾销，即出口产品以低于本国市场价格在外国市场销售。或者干脆些说，是一种“差价销售”。条文对这种商业行为的表述是“中性”（neutral）口吻，即对该行为是否正当未置可否，也不作褒贬。若与美国反倾销法相对比，就看得更清楚：在第6条使用“正常价值”之处，美国法使用的是“公平价值”（fair value），因此倾销不公平之意溢于言表。若与第19条诉因中的“未预料到的情况与一缔约方履行本协定义务（包括关税减让在内）的结果”相比较，则第19条说的是一种完全符合GATT规定的合法行为，即该产品进口“数量之增加及所依条件”均是无可挑剔的。第二层标准，只有该倾销行为对进口国相同行业造成“重要损伤”时，才“予遣责”。这就是说，所以要反倾销，决定性内容是该行为造成了“重要损伤”，需要进口国对本国企业作出保护。正是在这个意义上说，反倾销也属WTO保障措施的一种。  
      
    那么，倾销作为一种商业行为究竟属什么性质？WTO法是一种国际经济法，它的法理基础与只处理国家之间政治关系的传统国际法不同，WTO实体法规则的根据是科学的经济理论，整个WTO多边贸易体制就是建立在十九世纪英国经济学家亚当斯密和李嘉图的“比较优势”和贸易自由的理论基础之上的。倾销与反倾销之合理与否，亦应从经济学中寻求理论依据。世界上反倾销立法最早的要属北美的加拿大与美国，它们在20世纪初的1904年和1916年就完全凭一种恐惧心理作出的反应，并未经过经济理论上的缜密思考，匆忙做出的。那个时期美国有位著名经济学家叫温纳（Jacob Viner），就曾反对这样做。现代经济学家经过周密的论证后得出的结论是：GATT第6条所定义的倾销，实为一种差价销售，这类差价销售作为一种商业营销策略，在市场竞争中仍属“比较优势”所允许的范围，并没有出格，谈不上什么“不公平”。他们认为：“就倾销以低价冲击进口国市场而言……与外国非倾销或低价产品相比，并没有什么不同。”差价销售涉及到种种复杂因素，诸如：固定成本与边际成本，货币差别，竞争环境等等。算起来有6种不同形式。例如为获取最大化的赢利，在外国市场以边际成本（即扣除收回固定设备的成本）销售；在经济萧条时期只要能收回可变成本或者保障就业即可；为达成规模经济或者充分的生产能力；在外国市场上确立新发明产品的主导地位等等。总之，现代经济学家们基本达成这样的共识：GATT第6条意义上的倾销，并没有什么不对。连美国最高法院1986年在“美国诉三菱公司”案中也得出相同结论：三菱公司这种以比本国市场价格低许多的价格，在美国市场销售，已有多年，但美国同业仍然生存下来。由此可见“国际差价销售本身，只不过是一种可接受的商业战略而已。”美国著名WTO专家杰克森教授也认为，“]作为一种差价销售形式，实际上对世界对本国的繁荣，对鼓励竞争，都是有益的”，“若允许对之实行进口限制，增加关税（反倾销税）则是反竞争的，对世界福利有害”。有位加拿大学者评论说，美国所有一贯把倾销说成是“不公平行为”，这“反映了一个在世界经济中失去霸权的国度的一种心态或气质”。  
      
    正是基于科学经济理论对反倾销的论证，乌拉圭回合谈判期，要求取消反倾销法，用国际反垄断（反托拉斯）法取代它呼声很高。但是，在可预见的未来，这实际上是不可能实现的。一者，反倾销法原本先有各国国内法，30、40年后才制定国际统一规则，溶入GATT/WTO体制。要求各国一律取消本国反倾销法，是不现实的。二者，法律固有的保守性是很强的，一旦订为重要条约，要想修改它是很难达成的。例如联合国宪章，要改它主要条款中的几个字都难获通过。国际条约的程序法也限制了对之进行修改，因为所作修改只对批准修改的原条约。国际航空法上有个著名例子，对处理飞机事故中伤亡旅客赔偿责任的1929年华沙公约，二次大战后修订了8次，结果因对每次修改的批准国不同，致使一架民航客机失事，对各旅客的赔偿标准达44种之多。有位专家评论乌拉圭回合的“反倾销守则”说，最多也只是“给贸易政策中的一处化脓伤口，捆上一条绷带”而已。  
      
    （四）比第19条条件更宽松的另一个“保障条款”  
      
    在实际运用中，GATT第19条和反倾销规则虽然引用的理由不同，但在对本国企业的保护作用上却是相同的，而且人们发现两者是几乎可交替使用（exchangeable）的手段。  
      
    相对地说，GATT/WTO反倾销规则在适用标准和条件上，比第19条更为宽松，起码在如下四点是这样：  
      
    （1）第19条要求对本国企业造成“严重损伤”，而反倾销只要求“重要损伤”，显然比“严重损伤”标准要低；  
    （2）第19条适用上不允许有选择性（如前述）；而反倾销本身就是对特定国家的产品的；  
    （3）第19条要求采取限制措施是短期的，一般1-3年；反倾销则5年才复议一次，以决定是否要延长。  
    （4）第19条要求采取限制的进口国，在限制该产品进口的同时，需在其他产品的关税或贸易条件上作出相应或相当的补偿；而反倾销则没有这类要求。此外，一国认定或裁定倾锁与“主要损伤”的执法机关有很大的“酌情处理权”（discretionary Power），在构成“倾销”的价格计算与比较上，在造成“损伤”问题上，都很容易作出向保护本国企业倾斜的判断或认定。  
      
    正是有鉴于此，原来使用第19条的较多的欧洲各国从1980年代后期，眼看选择性即将被禁止，就转而选择用反倾销作保护手段。此后欧洲也再也不用第19条了。美国在1934-1968年期间的发生的反倾销案件共371桩，平均每年11桩。由于执法机关（财政部与国际贸易委员会）严格按“不公平贸易”标准断案，因此胜诉率很低，才12件，加上经调解决的89件，共101件，占27%。从1947年起开始向保护本国企业倾斜，尤其东京回合后制定的《1979年贸易协定法》，将认定倾销的权力，从财政部转到商务部后，“反倾销通常已成为企业寻求保护的第一选择”（美国律师界的话）。反倾销案件直线上升，1975—1979年每年达50件，1980—1989年平均每年达89件。有趣的是，包括美国负责认定“企业损伤”的国际贸易委员会，也不再掩饰这样的事实：反倾销虽然保护了美国企业，但同时也伤害了美国消费者的福利。甚至把这两个方面的得失公诸于众。  
      
    对比起来，倒是像南韩等这样的少数几个国家仍在使用第19条这个“紧急保障措施”。  
    总之，从上述分析和事实中可清晰地看出：用反倾销替代GATT第19条，已成国际现实。因此，我认为：入世后我国企业寻求政府保护的首选手段，是据外国产品损伤我国企业情况向主管部门提出反倾销申诉。  
      
                        
                                               
                                               
                                                  【写作年份】2002
                                               
                                               
                                                  【学科类别】国际法->国际经济法