论缓刑滥用及其防范——兼论缓刑的改革与完善

　　  一、引论  
      
    缓刑起源于19世纪的西方国家，其产生与发展深受早期启蒙思想家和近代新派教育刑理论的影响。由于缓刑被认为是一种宽大、人道的刑罚制度，注重对罪犯的教育和挽救，能在一定程度上避免自由刑的流弊，减少国家经济支出，在实践中也收到了一定的成效，因此它一问世即为许多国家所采用。今天，缓刑已成为世界各国所普遍采用的一种刑罚制度，有些国家如法国、卢森堡、瑞士等国还专门制定了缓刑法。国外缓刑的适用比例较高，尤其是在西方发达国家，一般都超过40%。  
      
    缓刑在英语国家被称为“犹豫判决”（suspended sentence）,包括刑罚适用的犹豫和刑罚执行的犹豫，在欧洲大陆仅指刑罚执行的犹豫。我国刑法中的缓刑类似欧洲大陆的缓刑，实际亦只是刑罚执行的犹豫。根据1997年刑法规定，它是指人民法院对于被判处拘役、3年以下有期徒刑的犯罪分子，根据其犯罪情节和悔罪表现，暂缓执行原判刑罚，确实不致再危害社会的，规定一定的考验期，在考验期内被判刑的犯罪分子不再犯新罪，也没有发现漏罪以及没有违反法律、行政法规或者公安部门有关缓刑的监督管理规定等严重情节，原判刑罚就不再执行的制度。缓刑的特点是判处的刑罚在一定期间暂不执行，但又保持执行的可能性，它是一种人道、宽缓、经济的刑罚运用制度，其基本理念与宗旨复合现代刑罚的发展趋势，因此缓刑的扩大适用被认为是现代刑罚制度发展所不可逆转的潮流。我国许多学者都主张改变我国目前缓刑总体适用率低的状况，提高缓刑的适用率，司法实践也主张多判一些缓刑。近几年，我国缓刑适用率有较大幅度的提高。以浙江省为例，该省判处缓刑的人数占判有期徒刑、拘役人数的比例，从1997年的12.18%逐步上升到1998年的13.88%，1999年的14.26%，2000年则更上升到17.10%，四年内上升了近5个百分点,增长幅度很快。 应该肯定目前我国缓刑的发展主流是好的，但是我们也应该清醒的认识到，在实践中也出现了缓刑滥用的现象，不容忽视。2000年4月，青海省共和县十一届人大三次会议作出了不予通过法院工作报告授权常委会会议继续审议的决议，引起了极大震动。人大的一个重要理由是认为法院适用缓刑过多、过滥。此事件后来在法院承诺今后适用缓刑一律经审判委员会讨论后方才平息。  
      
    二、缓刑滥用的主要表现、危害及其原因分析  
      
    （一）缓刑滥用的主要表现  
      
    缓刑滥用可以概括为决定阶段的滥用和执行（考察监督）阶段的滥用两类，决定阶段的滥用主要包括：  
      
    1、贪污贿赂等经济犯罪、渎职犯罪缓刑适用过多、过滥，群众意见大，挫伤了人民反腐积极性。《经济日报》2000年刊载的一篇文章指出“据统计，某市1997年判决经济犯罪分子104人，其中缓刑65人，有个基层法院判决21人，缓刑19人，占90%；1998年判决97人，其中缓刑63人，占65%；有个基层法院判决6人，全部为缓刑，占100%，这些还不包括免予刑事处分的案件。而判处缓刑的经济犯罪案件，95%是万元以上的大案。人们不禁要问：这样轻判，如何能遏制日益严重的腐败现象？” 再如某省的统计分析表明：近年来经济犯罪、渎职犯罪这两类犯罪的缓刑适用率均保持了一个较高的比例。贪污贿赂等经济犯罪适用缓刑的比例在35%至45%之间;徇私舞弊、滥用职权等渎职犯罪的适用的比例达50%以上，2000年1-5月渎职犯罪适用缓刑的比例甚至达到了73.33%（见附表）。  
      
    附表:某省经济、渎职犯罪缓刑适用统计表  
      
    年份项目：起诉人数判决人数缓刑人数缓刑比例  
      
    经济犯罪19971406103538136.81%  
      
    19981247105343641.41%  
      
    19991129913 32735.82%  
      
    2000/1-5416 365 14539.73%  
      
    渎职犯罪1997179 129 5844.96%  
      
    199878583051.72%  
      
    199948331236.36%  
      
    2000/1-518161173.33%  
      
     众所周知，我国缓刑适用率总体上是很低的，远远低于西方发达国家，但是贪污贿赂等经济犯罪、渎职犯罪的缓刑适用率却毫不逊色，甚至还高于西方发达国家，很难说这是一种正常现象，人民群众难以接受不足为奇。  
      
    2、缓刑被滥用为平衡各方关系的工具。有些案件，犯罪事实清楚、证据确凿充分，但被告人背景深厚，法院压力大。在判不是不判又不行的两难中，设法判缓刑，皆大欢喜。还有一些案件被告人并未构成犯罪，或者按照刑法第13条规定不认为是犯罪的，但迫于所谓民愤的压力，或者为满足受害人的不正当要求，或为迎逢某些权势人物的“指示”、要求，先定罪量刑再宣告缓刑，以求息事宁人。  
      
    3、法官法外恤情，滥用缓刑。有些案件，被告人其情可悯、可怜，群众亦要求轻判，但若严格依法处理，并不符合缓刑的条件，于是有些法官法外恤情，“设法”判个缓刑。我曾接触到这样一个案件：哥哥考上大学却为高额学费一筹莫展，已经因家境困难而辍学的弟弟为帮助哥哥圆大学梦，盗窃4万元。事发后，法官“大胆” 判处弟弟有期徒刑3年，缓刑4年，并处罚金5000元。据最高人民法院司法解释，盗窃4万元属数额特别巨大，按照刑法第260条规定应在10年有期徒刑以上量刑，该法官的处理显属畸轻。但他的做法却受到人们赞赏。  
      
     4、所谓能人、有功之臣较一般老百姓易得缓刑之垂青。这类人物往往有“人”关照，有单位作保、请求，缓刑考察监督似乎也容易落实，在“可适当多判一些缓刑”精神指导下，法院乐于判缓刑。在以功抵过旧思想影响、外来压力和生产、科研急需的借口下，甚至有些并不符合缓刑条件的被告人也被适用缓刑。  
      
    5、缓刑待价而沽，成为一些法院创收的捷径。这是缓刑滥用较为恶劣的现象。据《深圳特区报》披露，某法院以“在缓刑期间，我们有时要考察他，要出车用去汽油费等。”（在记者质问后，法官的答复）为由要求被告人先交纳考察费2000元以及对原告的医疗费等各种赔偿6352.88元。原告在交钱就判缓刑、不交就判实刑的选择中，被迫交钱。  
      
    6、因关押场所有限，缓刑被滥用以减轻监管场所的压力。我国自1983年始推行“严打”以遏制犯罪增加的势头，每次“严打”监管场所的收容压力都很大。在关押困难，无法“消化”的情况下，缓刑条件常被迫人为放宽。  
      
    7、对于某些罪与非罪难断的疑案，某些法院的折中作法是先认定有罪，量刑后再缓刑。这种作法违背刑事诉讼的基本原则，亦属滥用缓刑之列。，  
      
    执行阶段的滥用主要是指缓刑犯放任自流。监督考察不力是缓刑适用中的老问题，1997年修订刑法，防止缓刑犯放任自流是缓刑修改的一个重要方面。但是几年的实践表明，实际效果难如人意。缓刑犯成为“最可爱的人”（参军），官任原职，当上保卫班长，当上村干部等报道常见诸新闻媒体，影响很坏。  
      
    （二）缓刑滥用的危害  
      
    我们肯定缓刑制度是一种很好的刑罚运用制度，但一项好制度如果滥用其后果也许会更为严重。缓刑滥用的危害主要体现在以下几个方面：  
      
     1、毁坏党和政府尤其是司法机关在人民群众心中的形象。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民的支持是国家长治久安的基础。近些年来，由于各方面的原因，党、政府尤其是司法机关在人民群众心中的形象有所下降，“法轮功”邪教组织之所以能够诱骗上千万群众，危害如此之大，不能说与此没有联系。江泽民同志曾语重心长的指出“治国必先治党，治党务必从严”。缓刑的滥用使很多群众误认为：司法机关、政府、党在放纵犯罪分子，包庇腐败分子，搞“官官相护”。在此摘录某媒体一则新闻标题和一段内容，群众对缓刑滥用的不满可略见一斑：《农村土霸王真厉害 私设牢房敲诈钱财 法官狗日的装孙子 缓刑游戏糊弄百姓》，“据记者了解，尽管林明等人作恶多端，林明还有提供伪证、贪污挪用公款、给上级领导挪用公款提供便利等多项不轨行为，但法院判决的结果却是林明被判处有期徒刑三年、缓刑三年；另外两人分别被判处两年和一年有期徒刑、并分别缓刑两年和一年。对于如此从轻的发落，孙庙乡的群众大为不满。”近些年，全国人大审议通过高检、高法的工作报告，反对票都相对较高，前文提到的贵州省共和县人大对法院的不信任，值得人们深思。有必要指出的一点是，群众对缓刑意见大与很多人误认为“缓刑不坐牢，不坐牢就是没受处罚”有关。而这种误解又是与缓刑滥用，紧密相联。  
      
    2、削弱刑罚的威严，助长犯罪，放纵腐败。刑罚在本质上是惩罚，是痛苦的，否则刑罚就不是犯罪的必然后果了。无论刑罚发展得多么人道、宽缓，这一本质不会改变，否则刑罚就不成其为刑罚。刑罚是威严的，其威严主要靠刑罚惩罚的痛苦性、及时性、确定性、必然性来体现和树立。缓刑的滥用，必然导致刑罚威严性的削弱，导致刑罚一般预防和特殊预防功能实现的落空，其结果是犯罪分子（已然和潜在）对刑罚的蔑视，助长犯罪。当前，最严重的缓刑滥用是对贪污、贿赂等经济犯罪分子和渎职等职务犯罪分子的滥用，亦即对人民群众所深恶痛绝的腐败分子的滥用。这是对腐败分子（已然和潜在）的放纵和鼓励，更是对人民尤其是反腐斗士们信心的极大伤害。  
      
    3、破坏法制，妨碍依法治国。党的十五大提出了依法治国的战略方针，宪法亦确立要“建设社会主义法治国家”，而缓刑的滥用违背罪刑法定原则、罪刑相适应原则、法律面前人人平等原则等刑法的基本原则，违背“有法必依、执法必严、违法必纠 ”等社会主义法制的基本要求，是对社会主义法制的践踏，对依法治国家进程的妨碍。  
      
    （三）缓刑滥用的主要原因  
      
    1、立法疏漏。  
      
     （1）立法所归定的适用缓刑的条件过于原则、笼统，赋予法官自由裁量权过大。刑法第72条规定适用缓刑的条件是：犯罪人有悔罪表现，适用缓刑确实不致再危害社会；判处拘役、3年以下有期徒刑；非累犯。条件中“悔罪表现”的具体含义不清，“不致再危害社会”也缺乏评判的具体标准，全赖法官自由裁量，这就为缓刑滥用留下了余地。至于必须“判处拘役、3年以下有期徒刑”原本是较为客观的标准，但在实践中却有极少数本应在3年有期徒刑以上量刑的案件为达到适用缓刑的目的，硬往“拘役、三年以下有期徒刑”靠。刑法第76条规定，缓刑犯的考察由公安机关负责，所在单位或者基层组织予以配合。这是总结1979年刑法由“公安机关交所在单位或基层组织考察”实际效果不佳后作出的新规定，但几年的实践表明，缓刑犯的考察并未收到预期的效果，缓刑犯放任自流的现象并没有得到根本扭转。  
      
    （2）缺乏适用缓刑的程序保障。实体公正必须有程序保障，这是现代法治国家的共识。缓刑是一种特殊的刑罚应用制度，但是目前立法并未规定相应的适用缓刑的专门程序。有些地方为避免缓刑滥用规定了一些内部或地方性程序，如适用缓刑必须经审判委员会批准或讨论决定等。规定或严或松，导致各地缓刑适用或难或易，适用率或高或低，很不统一。而有些地方则并无专门程序。  
      
    2、观念偏差。  
      
    偏差之一：理论界很多学者认为我国缓刑适用率过低，国外缓刑适用率远远高于我国，我国应扩大缓刑适用率。首先，我们认为刑罚应提倡缓和，但缓和的程度应与本国国情、人民群众的物质、精神生活水平以及社会的平均价值观念尤其是社会公众的容忍度相适应。其次，国外缓刑适用率之所以高与他们将大量轻微违法行为规定为犯罪的刑法制度密不可分。我国治安行政法律、法规消化了大量在很多国家被认为是犯罪的轻微违法犯罪行为，而轻罪是适用缓刑的主要对象。基于以上理由，我们认为其实我国当前缓刑适用率并不低，理论界、实务界那种应提高缓刑适用率的观点与缓刑滥用不无联系。偏差之二：认为对职务犯罪定罪处罚，已足以防止其再次利用职务犯罪的可能性、 缓刑监管措施容易落实等等，因此对贪污贿赂等经济犯罪、职务犯罪应该多判缓刑。治吏从严是各国刑法共同的价值取向，也是我国刑法历来坚持的一项原则，更是人民群众的愿望和国家长治久安的需要，因此仅仅因为适于判缓刑就认为应多判缓刑的理由是站不住脚的，其做法也是不适当的。偏差之三：认为缓刑就是不坐牢，不坐牢就是犯了法没事。很多群众、犯罪嫌疑人甚至包括极少数执法人员都存在这种认识上的偏差。其结果是群众对缓刑有成见，犯罪人及其亲友想方设法争取判缓刑，极少数法官在缓刑上大做文章。缓刑的正确适用受到很大的干扰。  
      
    3、司法体制不健全等外部环境的影响。缓刑滥用的原因并非仅仅存在于缓刑本身，它与缓刑适用的外部环境好坏有很大联系。当前我国的司法体制还不是很健全，司法独立程度较低，严格执法的环境还不是太好，法官依法办案还会受到这样那样的干扰。这些都会对缓刑的正确适用产生一定影响。  
      
    另外，少数法官素质有待提高等也是导致缓刑滥用的重要原因。  
      
    三、缓刑滥用之防范对策  
      
    针对前述缓刑滥用的主要表现、危害及其原因，我们提出如下防范对策：  
      
    1、权力制约权力，分割缓刑决定权。目前我国缓刑的决定权过于集中，即过分集中于法官手中，检察官、群众对于缓刑的适用难以施加实质性的影响，在少数法官的素质有待提高、执法环境并不十分理想的情况下，我们主张分割缓刑决定权以避免缓刑滥用。建议扩大检察机关、群众对决定适用缓刑中的作用，分享部分缓刑决定权。譬如，规定检察机关有权或者必须在公诉书中发表是否能够适用缓刑的意见，对于检察机关不予缓刑的建议法官必须采纳。这样做的好处是促使检察机关全程参与缓刑决定，纠正目前那种检察机关实质很少干预缓刑的状况，有利于强化对缓刑的监督。规定在决定缓刑前必需认真听取被告人所在单位或基层组织的意见，对于被告人所在单位或基层组织坚决反对缓刑的，原则上不应缓刑。这样有利于法院听取多方意见科学决策，可以提高缓刑决定的透明度，避免黑箱操作，也有利于今后对缓刑犯的考察监督。  
      
    2、细化缓刑的适用条件。刑法对缓刑的条件规定得较为笼统，不便于实际操作和防止缓刑滥用。建议对于“确有悔改表现”、“不致再危害社会”规定统一的细化标准。如规定确有悔改表现必须是被告人有真诚的悔罪表现，不仅要看表现——彻底坦白交待自己的犯罪事实，而且要有其它的实际行动——如实交待同案犯、积极采取补救措施防止危害后果的发生、积极进行退赃或经济赔偿、自首等。不致再危害社会可以根据以下方法判断：一、符合量刑标准——必须是判处拘役、三年以下有期徒刑；二、对犯罪分子进行再犯危险性综合评估合格。评估的依据是犯罪的性质、情节、危害程度，犯罪分子的生理心理健康状况，平时的一贯表现，有无前科劣迹，是否初犯，有无职业和稳定的和睦的家庭，缓刑考察地治安状况，犯罪分之所在单位或基层组织配合考察的能力和态度等。  
      
    3、对贪污贿赂犯罪、渎职犯罪缓刑的适用进行特殊限制。贪污贿赂犯罪、职务犯罪缓刑的适用过多过滥，是缓刑滥用表现最突出，后果最严重，群众意见最大的方面。最高人民法院曾为此发布了《关于对贪污、受贿、挪用公款犯罪分子依法正确适用缓刑的若干规定》（1996年6月26日，以下简称《规定》），对贪污、受贿、挪用公款三类犯罪适用缓刑做了一定程度的规范，以期遏制这三类群众反映强烈的缓刑滥用现象，但实际效果并不十分理想。我们认为这与《规定》本身存在局限性是分不开。①《规定》规范的范围仅限于贪污、贿赂、挪用公款三类案件，明显与反腐实际的要求有差距，在法理上也欠缺充足的理由。以1999—2000年所发生的一连串重大事故为例：中华全国总工会副主席、书记处第一书记张俊九透露，仅2000年1至6月，全国工矿企业就发生一次死亡10人以上的特大事故42起，共死亡699人。1999年，全国发生火灾18万次，造成2700多人死亡，分别比前一年增长40%和15%。2000年头4个月，全国各地仅火灾事故就造成142人死亡、105人受伤，比1999年同期分别上升了97%和50%。2000年6月下旬，仅四川沉船、武汉空难、广东爆炸，就造成至少248人死亡，340多人受伤。悲剧缘何一再重演？正如新华社“新华视点”记者曾华国朱玉所言：我们不难发现，几乎每一起重大事故都有一些严重失职、渎职的领导干部。 而事故发生之后对责任人的处罚偏轻，判实刑的少，判缓刑的多，判重刑的少，判轻刑的多。②《规定》对限制适用缓刑的规定较为含糊，留有余地。比如，规定“国家工作人员贪污、受贿数额一万元以上，除具有投案自首或者立功表现等法定减轻情节的之外，一般不适用缓刑。”“国家工作人员贪污、受贿数额一万元以上不满五万元，根据案件具体情况，适用刑法第五十九条第二款减轻处罚在有期徒刑三年以下量刑的，一般不适用缓刑。对其中犯罪情节较轻，积极退赃的，且在重大生产、科研项目中起关键作用，有特殊需要，或者有其他特殊情况，可以适用缓刑”。其结果是实践中贪污、受贿一万元免诉，五万元缓刑的现象并不少见，而且造成各地缓刑适用不统一，腐败分子有持无恐，群众有意见，有些受处理的腐败分子也不满。国外有些国家如厄瓜多尔等国规定对官员不得适用缓刑，值得我们借鉴。根据我国国情，我们虽然不主张对官员一律不适用缓刑，但主张对国家工作人员实施的与其职务有关的犯罪严格限制缓刑的适用。建议对《规定》进行如下修改：第一，将渎职犯罪也纳入严格限制缓刑适用的范围之内，规定对因渎职犯罪量刑在一年以上的，不得缓刑。第二，明确规定对贪污、受贿、挪用公款数额在一万元以上的不得适用缓刑，删除诸如“一般”、“有特殊需要，或者有其他特殊情况”等模糊性规定。  
      
    4、设置缓刑适用的专门程序。实体公正须有程序保障，特殊的制度应有特殊的程序予以保障。有学者提出在审判阶段设置一个缓刑听证程序，我们认为这种建议值得采纳。缓刑听证程序的具体内容包括：①在开庭审理之后，合议庭拟判缓刑的，应当举行缓刑听证。②举行缓刑听证的应当有检察机关的公诉人、公安机关辖区派出所的管片警察、被告人的家属、被告人所在的单位代表、被告人居住的社区基层组织代表、被告人本人及其辩护人参加。其他群众可以旁听。③在缓刑听证程序中，主要就被告人的再犯危险性进行评估，听取检察机关、公安机关、被告人家庭、被告人所在单位或者社区、被告人本人及辩护人等多方面的意见，并考虑对犯罪分子缓刑期间的监督考察责任能否落实。检察机关对缓刑听证实施监督。④在缓刑听证后，经合议庭讨论综合考虑各方意见，决定是否适用缓刑。设置缓刑听证程序可以将缓刑决定由现在的暗箱操作变成阳光下的操作，体现分权与制衡的原则，使缓刑易于执行，使缓刑宣告更加准确而恰当。]   
      
    5、缓刑考察组织多元化。1979年刑法规定缓刑犯由公安机关交所在单位或基层组织考察，1997年刑法第76条则修改为由公安机关考察，所在单位或基层组织配合。据此，对缓刑犯的考察主体机关变为公安机关。立法者的本意是想加强管理，改变司法实践中对缓刑犯的考察流于形式的弊端，但实际效果却并不理想。我们认为合理确立对缓刑犯的考察机关应综合考虑以下几个因素：第一，我国地域辽阔，人口众多，公安机关又主要是按行政区域设置，每一级公安机关所辖的范围都很广阔、人口多、警务繁重（尤其是基层公安机关），并且广大农村尚未做到每个乡都设派出所，很多公安机关还存在警力不足的实际。我国还有许多地区交通不便。因此，由公安机关承担所有缓刑犯的考察任务并完成好，不现实，事实上也是勉为其难。第二，我国目前的社会结构正处在向多元结构转变过程中，缓刑犯所在单位或基层组织的结构松紧程度不一，对缓刑犯的人身控制程度不一，社会责任感不一，对配合或承担起考察缓刑犯任务的态度、能力不一，因此缓刑犯所在单位或基层组织在对缓刑犯的考察中充当什么样的角色，不宜一概而论。第三，对缓刑犯的考察并非消极静观其是否违反缓刑犯应予遵守的规定，有没有达到撤消缓刑的条件，更重要的是对他们进行教育、帮助和挽救，使之早日成为新人，不再危害社会。在确定缓刑犯的考察组织时应考虑它是否具备教育、帮助和挽救缓刑犯的条件和能力。这一点常被忽视。因此，我们建议改变目前我国缓刑犯考察组织单一，因而难以适应复杂的客观现实，以至对缓刑犯的考察易流于形式的状况，建立多元的缓刑犯考察组织体系。①有条件的地方设立专门性的缓刑考察组织（缓刑考察员），该组织可以在司法行政机关之下设立，原审法院负责指导，尽量吸收自愿工作人员。有些国家亦实行此制，如美国是由法院任命的观护人承担考察职能，日本设有专门的保护观察所。专门化应是我国缓刑考察组织的发展方向。②缓刑犯所在单位或基层组织条件好的，亦可由其负责对缓刑犯的考察任务，公安机关配合。③警力充足的地方，且缓刑犯所在单位或基层组织难以承担考察任务的，可由公安机关负责考察，缓刑犯所在单位或基层组织配合。确定缓刑考察组织可在缓刑听证程序中由法院根据具体情况决定。  
      
    另外，提高法官素质；健全司法体制，保障司法独立；加强宣传，重塑对待缓刑的正确观念等，对于防止缓刑滥用也非常重要。  
      
                        
                                               
                                            
                                              【注释】
　　    在笔者所了解的有关学者对于缓刑的观点中，主张扩大缓刑适用率占了绝大多数，参见陈兴良主编《刑种通论》，人民法院出版社1993年版，第360页；张文学等著《中国缓刑制度的理论与实务》，人民法院出版社1995年版，第109—114页；邓又天等《修改我国缓刑制度的若干设想》，载《法学评论》1989年第2期等。多判一些缓刑也是司法实践的指导精神，例如，中共中央在1989年指示“可以多判一些缓刑”。

数据来源：中国检察日报正义网2000年10月17日应建廷著《缓刑实践的调查与思考》。

转引自潜龙网站，傅治平著:《腐败缘何惩而不败》。

数据来源：中国检察日报正义网2000年10月17日应建廷著《缓刑实践的调查与思考》。

2000年7月12日新华通讯社，新华网北京7月12日专电。

] 阮方民《对改进我国缓刑制度的两点思考》，载《法学》2000年第10期。
                                               
                                            
                                              【出处】
　　《上海警苑》2001年第6期
                                               
                                               
                                                  【写作年份】2001
                                               
                                               
                                                  【学科类别】刑法->刑法总则