论建立推进改革的法制机制

　　   论建立推进改革的法制机制  
      
      
      
    我国正在进行的经济体制改革和政治体制改革，是一场深刻的社会变革。十多年改革取得了举世瞩目的成就。然而，改革的曲折过程和目前的境况，要求我们必须尽快建立完备的推进改革的法制机制。这是当前我国深化改革和法制建设的重要课题。本文拟就此谈几点粗浅的看法。  
      
    一、法制机制在推进改革中的重要作用  
      
    所为机制，实质就是系统本身渗透在各个组成部分，使之按一定方式运行的一种自动调节、变应的功能。这一概念包含着体系、过程、动态等内涵。法制作为一个系统，包括立法、司法、行政执法、守法和法律监督多个环节。法制系统的运行及功能的实现本身也是一个动态的、有机联系的过程。因而法制机制可概括为：统治阶级运用国家政权的力量，通过各种彼此间相互联系和制约的立法、司法、行政执法、守法、法律监督等诸环节，作用于社会关系的有机序列系统。法制机制在调整社会关系中具有十分重要的作用。其在推进改革中的作用目前显得愈益突出，应当说法制机制是推进改革顺利发展的最重要、最有效的条件和基础之一。  
      
    十多年的改革，极大地推动了我国法制的发展，同时，法制建设作为改革的重要内容，也贯穿于改革的全过程。但是，没能将法制及其改革作为整个改革的先导并充分发挥其推进作用。当前经济领域中产生的某些混乱现象，其原因固然是多方面的，但没有及时地建立起推进和保障改革的法制机制，没有把改革完全纳入法制的轨道，也是其主要原囚之一。改革中严重存在的无法可依，有法难依，有法不依，执法不严，违法不究的现象，使整个改革的运行缺乏法制的保障，法制机制应有的功能未到得充分有效的发挥。  
      
    许多国家的改革实践都说明，法制机制在推进改革中有巨大的作用。法律不仅仅是对改革成果的消极反映和确认，而且能促使改革措施全面贯彻，推进改革的发展。当改革能够在法律的基础上推进时，法制机制就能够通过确认、建立、促进及保障新秩序的建立，来保证改革的目标有秩序地实现。具体来说，法制机制对于改革的推进作用是通过以下几个方面来实现的：  
      
    (一)确认。即从立法上把改革中出现的新的关系固定下来，如对改革的重大原则和各项主要措施及改革的成果用法律的形式加以确认。  
      
    (二)协调。运用法律手段调整改革中出现的，不同利益关系和各种不同的因素之间的矛盾和冲突，为改革创造一个良好的有秩序的法律环境。  
      
    (三)导向。通过立法和实施法律，引导个人、组织、国家朝着改革确定的目标和方向正确地发展。立法的导向作用是通过适度的超前立法，为改革提供行为模式，发挥超前指引的作用。实施法律的导向作用，则通过法律的实现，如司法解决纷争，来为社会起导向作用。  
      
    (四)监督。通过法制机制的各个环节(立法、司法、行政执行、法律监督)对改革整个过程、各个方面进行监察和督促。  
      
    (五)动力。通过把反映人民愿望(意志)的改革决策上升为法律，使人们的改革信念和愿望转化为具有法律效力的规范和价值观，使积极投身改革成为人们的普遍行动，使广大人民群众成为推进改革和现代化的基本力量，增强改革的动力。  
      
    二、推进改革法制机制的建立有赖法制的改革  
      
    法制改革，就是对整个社会主义法律制度的各个方面进行革新，包括对现行立法、司法、行政执法、法律监督等方面的改革。法制改革是我国当前深化改革的客观需要，是改革最终胜利的保障。只有进行法制改革，废除或修改不适应形势的旧法律，建立健全完备的执法机制和法律监督机制，才能形成改革所需求的法律秩序和法律环境，推动改革的全面顺利进行。  
      
    实际上，我国的法制改革是件随着经济、政治体制的改革而发展的，它既是改革的一部分，又在推动和保障着整个改革的进行。但是，法制没有作为一个相对独立的改革方面提出来，并进行全面的改革，以致于在改革十年后的今天，当深化改革急需法制的推进和保障时，法制应有的功能作用却不能有效发挥，不能完全适应深化改革的需要。所以，当前全面开展法制改革已刻不容缓。  
      
    法制改革的中心问题是实现以社会主义法制治国，建立起立法、执法和法律环境等方面相互协调配套的法制系统工程。当前法制改革的重点应当是建立一种推进改革进程的法制机制，它是法制改革的一项重要内容，也是法制系统工程的一个重要方面，建立推进改革的法制机制，必然涉及到立法、执法、法律监督等方面的内容及这些环节的改革，限于篇幅，本文仅就实现改革决策的法律化，即推进改革的立法机制问题作些初步的探讨。  
      
    三、实现改革决策法律化是建立推进改革法制机制的首要  
      
    问题  
      
    改革决策的法律化，既包括将改革的决策上升为法律，以立法的形式推进改革，也包括实现改革决策程序的法律化。本文仅涉及前者，对后者不作论述。  
      
    (一)改革决策的推行没有以立法为基础的缺陷。  
      
    几年来，我国在经济体制改革过程中，虽然也制定了大量的经济法规，但作为经济体制改革的决策，基本上仍是靠政策和领导人的权威来推行的。其决策不表现为法律规范，只表现为原则性的政策及党和国家领导人的讲话。当它们与旧法律相矛盾的时候，往往是在决策推行以后，再逐步进行法律的制定。实践证明，没有国家强制力的保障，经济体制改革决策的推行就带有较大的任意性。比如《国务院关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》中规定：“全民所有制小型企业可积极试行租赁、承包经营”，从其用浯和没有制裁条款保障上看，这是一种原则性的政策规定。这一规定固然给企业体制改革指出了试点方向。但是，即便这种规定是企业体制改革的最优化决策，在具体执行中也难免出现混乱。“可积极试行”那就意味着还“可不试行”、“可消极试行”，事实上，目前企业体制改革中，租赁、承包经营的试行正处于这种状态。这就说明，即使我们设计出最优化的改革方案，但如果只将其表现为政策或领导人的讲话，那就仍然没有实  
      
    现体制决策的最优化，因为推行决策的手段不是最优的。  
      
    将改革决策仅表现为政策来推行。实践证明这种方式有许多不足，这也是由政策本身的特性所决定的。1、缺乏普遍性和强制性。政策是党的主张，而不是强制性的、人人必须遵守的社会规范，不能以国家强制力保证施行，也不能由司法机关直接适用。2、缺乏严谨性和系统性。政策是以号召、纲领、口号的形式出现，政策中包含的权利与义务既不明确也不具体，具有很大的灵活性。执行中常常发生违背、扭曲、篡改等现象。3、缺乏稳定性。当形势和条件发生变化，新的政治需要产生后，政筑就随之变化。因此，随着改革的深化，社会各方面特别是推进改革方而，对法制的需求不断增长，客观上要求以全面的法律调整取代旧的调整模式。  
      
    （二）改变决策法律化的必要性与可行性。  
      
    古今中外一切富有成效的改革，莫不是从变法入手。如我国春秋时管仲的变法改革，战国时商鞅的变法改革以及日本明治维新时的变法改革等。法律作为国家制定和认可的行为规则和行为模式，具有可以反复适用的一般抽象性和普遍的约束力，对社会关系具有不可替代的调整和保障职能。改革作为一种深刻复杂的社会变革，决不能离开法律的调整。具体来说，将改革决策上升为法律，其必要性还表现在：  
      
    1、是使改革措施符合人民意志和利益的重要保证。要使改革的方案和计划得到人民的认同，使改革的措施稳妥可行，使之真正反映人民的意志，就必需按照法律程序使之上升为法律。只有这样，才能保证改革决策符合人民利益，充分调动人民参与改革的积极性。  
      
    2、对于树立改革的严肃性、权威性，提高改革的效益具有重要意义。因为改革是关系整个国家和人民命运的大事，应该成为一种有秩序有计划的活动。要使这种活动只有较高的权威和效益，必须将在科学基础上制定的改革方案及推行手段上升为法律，使之得到一体遵行的效力。  
      
    3、对于逐步树立法律的至高权威具有重要作用。如果改革决策不表现为法律，只靠政策和个人的权威来推行，只表现为原则性的政策和领导人的讲话，当它们与旧法律相矛盾的时候，任意突破旧法的规定，就有可能导致法律虚无主义盛行，以致最后断送改革。如果在将改革决策表现为超前性立法的同时，对与新法律相矛盾的旧法加以修改和废止。这样，就能大大地提高法律的权威，使国家真正走上依法治国的轨道。  
      
    总之，实现改革决策法律化之目的，是使其能够得以彻底、坚决地推行，使新体制尽快地建立起来，缩短新旧体制并存的期间，减少新旧体制转换过程的混乱。当然，我们强调法律在推进改革中的作用的同时，也不能忽视政策的重要功能。由于历史和现实的原因，在目前和今后相当长的时间里，政策仍有不可替代的作用。作为法律的原则或精神，政策仍然起着宏观指导以及对具体法律辅之以灵活指导的作用。同时，在改革的进程中，许多重大改革措施总有一个探索试验阶段，有一个从政策指导到制定法律的过程，其中政策的作用是极为明显的。  
      
    应当说，在改革之初，要实现改革决策的法律化，条件还不完全具备。因为改革所面临的是一系既无实践经验又缺乏理论研究的问题，首先是改革决策的优化还不易实现，而不优化的决策是不能上升为法律的。其次是立法条件和立法能力的不足。然而，在改革十年后的今天，在总结极为丰富的改革经验和立法实践经验的基础上，通过科学和民主的论证，有可能使改革决策实现优化并使之法律化。具体来说，一是当代科学技术的的迅猛发展，为我们实现改革决策优化提供了有效手段；二是我们的改革已进行了十年，具备了较好的基础条件，适当的超前立法已成为可能。  
      
    (三)实现改革决策法律化当前应着重解决的几个问题  
      
    1、改革决策上升为法律应形成系统化。改革是一项复杂的社会系统工程，它有不同的层次和要求。作为改革运行依据的法律规范当然也要由不同层次的法律组成。这些不同层次的法律规范只要组成一个有机联系的整体，形成一个系统，才能发挥单独的法律规范所不完全具有的整体功能——作为改革全面推进(运行)依据的功能。因此，我们要逐步制定推进改革的完备的法律体系，包括推进经济体制、政治体制改革在内的所有领域改革的法律。  
      
    2、要认真研究改革决策立法的适时性问题。要研究如何适时地将反映人民意志的改革决策表现为法律的规律，具备什么条件才能立法，才能立好法，哪些改革决策可上升为法律，在什么时候上升为法律，这是值得研究并应予以明确的问题。要避免在不具备制定某个法律的条件时主观盲目地制定，避免在已经具备制定某个法律的条件时，贻误时机，不去制定。  
      
    3、解决好政策与法律的衔接问题。目前我国政策在推进改革中仍处于十分重要的地位。一方面，所有的改革决策都要上升为法律或所有改革均应实现“超前立法”是不现实的，另一方面，也是由于我们现行政治体制所决定的。因此，在逐渐实现改革决策法律化的同时，要做好立法与政策的衔接。其具体措施：一是将政策的制订和执行纳入法制的轨道，以适应改革对政策的要求，借助政策的长处补充法制不健全所造成的缺陷；二是做好立法与政策的宏观协调工作，按照改革的需要，使政策与立法在推行改革中相互配合；三是强化立法和执法效能，逐渐使立法替代政策在推进改革中发挥作用。  
      
    4、当前在深化改革中急需制定的有关法律。一是推进治理经济环境、整顿经济秩序的有关法律。当前迫切需要制定加强宏观调节过程中急需的工商管理、经济监督、经济司法等方面的法规。这是减少新旧体制交替期间，深化改革必须着力解决的问题；二是制定新的利益分配的协调和控制方面的法律。社会主义商品经济的发展和改革的深化，各阶层、各群体的利益日益呈现出多元化趋势，这就急需制定调整人们各种利益行为的法律规范，以形成调整改革中利益变化的法律调节机制；三是维护社会安定团结，制止动乱，惩治腐败等方面的法律。建立起以法律控制为主的社会稳定机制，以保障和推进改革的顺利进行。  
      
    总之，法制机制的作用并非单个机制功能的简单相加。只有在发挥其整体功能时，才能取得最大的效益。此外，还要注意与外部环境即其他非法制系统作用的协调。从实际出发，循序渐进。我们相信，这一法制机制的建立和完备必将在推进我国的各项改革中发挥越来越重要的作用。  
      
      
      
      
                        
                                               
                                               
                                                  【写作年份】1996
                                               
                                               
                                                  【学科类别】未分类